I SA/Rz 637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek SO del. Jarosław Szaro /spr./ Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. spraw ze skarg A. O. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1) z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 2) z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012r. nrnr [...], [...], a także decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A.O. kwotę 914 (słownie: dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań A. O. – utrzymał w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie przyznania A. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Jako podstawę prawną organ powołał przepis art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 4 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), § 4 pkt 1-2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r. nr 39 poz. 211.), art. 22 ust. 1, art. 23 art. 24 ust. 1 lit. c), art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w związku z art. 86 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 z późn. zm.), art. 6, art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.) oraz § 3 ust. 2 pkt. 3, § 2 pkt. 5, § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm.) i art. 34 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386, z 23 grudnia 2006, str. 74). Z treści zaskarżonych decyzji oraz akt przeprowadzonego postępowania wynika, że w dniu 12 maja 2009 r. A. O. złożył wnioski o przyznanie płatności na 2009 rok, w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w których do przyznania płatności zadeklarował dwie działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr 52 o łącznej powierzchni 13,50 ha, w tym działkę rolną A o pow. 8,50 ha, oraz działkę rolną B o pow. 5,00 ha. W wyniku weryfikacji zadeklarowanej powierzchni poszczególnych działek rolnych ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania obu płatności na działce ewidencyjnej nr 52 wynosi 13,23 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW - górskie w wysokości 4233,60 zł., oraz decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 6707,35 zł. Płatności zostały przyznane do powierzchni 13,23 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] stwierdził nieważność obu decyzji organu I instancji, gdyż w toku prowadzonego postępowania ustalił, że kontrola administracyjna na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż nie uwzględniono powierzchni określonej w systemie identyfikacji działek rolnych, w związku z czym przyznano płatność do powierzchni w części do niej nieuprawionej co stanowi rażące naruszenie prawa, a więc wyczerpane zostały przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 t.j. z zm.) dalej k.p.a. Decyzje te zostały skutecznie doręczone w dniu 21 czerwca 2011r., a strona nie wniosła od nich odwołania. Wezwany do złożenia wyjaśnień beneficjent, w dniu 30 stycznia 2012r. złożył korektę wniosku , w której zmienił deklarację działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 52 oświadczając, że na przedmiotowej działce ewidencyjnej znajdują się trzy działki rolne: działka rolna A o pow. 8,44 ha, działka rolna B o pow. 3,55 ha oraz działka rolna C o pow. 0,21 ha. Łączna powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej w wyniku złożonej korekty wyniosła 12,20 ha, a więc o 1,30 ha mniej niż zadeklarował we wniosku złożonym w dniu 12 maja 2009 r. Powierzchnie zadeklarowane przez Pana A. O. w korekcie wniosku poddane zostały weryfikacji w ramach ponownej kontroli administracyjnej wniosku i stwierdzono, iż są one zgodne z danymi zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Decyzjami z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] i [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał A. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 4867,01 zł. oraz pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 3072,00 zł. płatności zostały pomniejszone odpowiednio o kwotę 1318,15 zł oraz o kwotę 832,00 zł ze względu zawyżenie deklaracji powierzchni działek rolnych. W odwołaniach od tych decyzji, wnioskodawca, domagając się zmiany zaskarżonych decyzji poprzez przyznanie wnioskowanych płatności w pierwotnych wysokościach, podkreślił iż składając w dniu 30 stycznia 2012 r. korektę wniosku o płatność na 2009 r. błędnie zrozumiał cel składanej korekty, a także konsekwencje zmiany powierzchni działek rolnych. Zarzucił iż w niniejszej sprawie dwukrotnie przeprowadzono kontrolę administracyjną zadeklarowanych działek, w wyniku których ustalono różne powierzchnie uprawnione do płatności, w związku z czym, w ocenie strony, koniecznym jest przeprowadzenie kontroli na miejscu celem ustalenia rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. Zaznaczył przy tym, że , kontrola na miejscu przeprowadzona w 2012 r. w celu ustalenia powierzchni uprawnionej do dopłat w 2009 r. może okazać się niemożliwa z uwagi na zmiany sposobu użytkowania działek rolnych w kolejnych latach. prawidłowa powierzchnia, użytkowana w 2009 r., a więc kwalifikująca się do przyznania płatności wynosiła 13,23 ha, a więc tyle, ile ustalono podczas pierwszej kontroli administracyjnej. Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowych spraw Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji, uznając je za wydane zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu podkreślił, że zarówno płatność obszarowa jak i płatność ONW przysługuje rolnikowi z tytułu posiadania określonej powierzchni działek rolnych, które są użytkowane w odpowiedni sposób – tj. przez cały rok kalendarzowy są utrzymywane w kulturze rolnej odpowiadającej minimalnym wymogom ustawowym. Zasadą jest, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami ani krzewami. Na organie zaś ciąży obowiązek zbadania, czy zadeklarowane do płatności grunty spełniają określone przepisami wymogi. Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, można dokonać przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. ARiMR dysponuje Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli, którego częścią jest skomputeryzowana mapa danych oraz system identyfikacji działek rolnych ,który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych. Przy wykorzystaniu tego systemu, dokonano pomiaru powierzchni użytkowej należącej do wnioskodawcy działki ewidencyjnej nr 52, na podstawie ortofotomap z dnia 29 kwietnia 2009r. – tj. na zdjęciach zrobionych w roku którego płatność dotyczy – i stwierdzono, że powierzchnia użytkowana w celu rolniczym w ramach tej działki ewidencyjnej, i wyniosła ona 12,20 ha. Organ II instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał ponownych pomiarów powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na działce ewidencyjnej nr 52 i stwierdził, iż powierzchnia ta została ustalona prawidłowo, a na obszarach, które zostały wyłączone z płatności istotnie znajdują się zadrzewienia, widoczne na ortofotomapie, wobec tego obszary wyłączone z płatności w ramach działki ewidencyjnej nr 52 objętej wnioskiem nie mieszczą się w kategoriach przypadków uprawniających do uzyskania płatności i słusznie zostały wykluczone z wniosku jako obszary nieuprawnione do dopłat. W ocenie organu odwoławczego słusznie zatem zmniejszono przyznaną wnioskodawcy płatność obszarowa oraz płatność ONW o kwotę stanowiąca dwukrotność ilorazu stawki płatności do 1 ha i stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanych a ustalonym w toku kontroli. W skargach na powyższe decyzje, skarżący wniósł o ich uchylenie w całości oraz zarzucił organowi odwoławczemu powzięcie błędnych ustaleń faktycznych poprzez ustalenie , ze powierzchnia uprawiona do dopłat bezpośrednich i płatności ONW wynosi łącznie 12, 20 ha , a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienie sprawy, zaniechanie zebrania materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skargi są uzasadnione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przez pojecie granic sprawy należy rozumieć wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach stosunku administracyjnego będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy . Orzeczenia zapadłe w granicach sprawy mogą być korygowane w ramach tego przepisu, jeżeli jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości ,że decyzje z dnia 16 czerwca 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz decyzje będące przedmiotem zaskarżenia pozostają " w granicach sprawy " bowiem wydanie tych pierwszych otwierało drogę do wydania decyzji aktualnie określających wysokość pomocy finansowej w ramach obydwóch programów . to zaś uprawnia do postawienia tezy ,że decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogły być objęte procedurą określoną w art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do podstaw uchylenia decyzji z dnia 16 czerwca 2011 roku należy wskazać ,że w sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 156 i nast. k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi ,że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące natrudzenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję . Chodzi tutaj o sytuacje kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. ( por . NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197 ). Błędne zastosowanie przepisu prawa musi mieć przy tym charakter oczywistego i nie budzącego wątpliwości. Nie może być skutkiem dokonania wykładni przepisu dopuszczalnej w judykaturze czy piśmiennictwie. Z rażącym naruszeniem prawa nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji gdy występują dwie możliwości wykładni przepisu , obie znajdujące potwierdzenie w literaturze przedmiotu. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być kojarzone każde , nawet oczywiste jego naruszenie , ale tylko takie , które powodują, że wydany na ich podstawie akt administracyjny powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym trybie można eliminować przypadki ewidentnego bezprawia , którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać. (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819). Korekta decyzji o płatnościach bezpośrednich poprzez ich obniżenie na skutek zastosowania sankcji związanych z podaniem wyższego, niż w rzeczywistości areału upraw może mieć miejsce w tym trybie jeżeli przyznanie zawyżonej dopłaty do zawyżonego areału upraw wynikałoby z naruszenia lub niewykonania przez pracowników agencji swoich obowiązków (por. w podobnym stanie faktycznym wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNP 1994, nr 4, poz. 57). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Otrzymujący wsparcie złożył dokumenty, od których uzależnione było otrzymanie przez niego dofinansowania , dokumenty te zostały zweryfikowane przez pracowników Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w wyniku których to czynności ustalono istnienie przesłanek do udzielenia przedmiotowego wsparcia. Powołano się na przedmiotowe przepisy i ich wykładnia dokonana przez wydającego decyzje była prawidłowa . W takich okolicznościach , jak ustalono w trakcie postępowania należało wydać decyzje o udzieleniu wsparcia wnioskodawcy. Nie doszło do naruszeń obowiązków przez pracowników Agencji (a przynajmniej brak jest dokumentów mogących taki fakt poświadczyć). Dopiero po przeprowadzeniu kolejnej kontroli okazało się ,że powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest niższa i to w stopniu uzasadniającym dokonanie obniżenia kwot wsparcia wynikającego z obydwóch programów dopłat. W ocenie sądu tego typu zmiana okoliczności faktycznych poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek uprawnionych do dopłat powinna być korygowana w trybie postępowania wznowieniowego, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzje, istniejących w chwili jej wydania. Okazało się bowiem, że powierzchnia działek jest mniejsza, niż podał to wnoszący o dopłaty. Okoliczność ta istniała w chwili wydania poprzednich decyzji , jak także nie była znana organowi ją wydającemu. Wydaje się ,że uchylenie przedmiotowych decyzji o przyznaniu dopłat w pełnej wysokości powinno być korygowane (jeżeli jest to konieczne) w tym trybie, nie zaś w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było bowiem w swojej istocie dokonanie błędnej interpretacji prawa przez organ wydający decyzję, ale ustalenie nowych faktów nieznanych wcześniej organowi przy wydawaniu decyzji. Gdyby nie doszło do ujawnienia tychże faktów poprzednie decyzje o przyznaniu dopłat jawiły by się jako prawidłowe i nie naruszające prawa. Skoro zatem podstawą podważenia poprzednich decyzji są nowe okoliczności sprawy , to wyeliminowanie tychże decyzji powinno nastąpić w trybie wznowienia postępowania w ramach przesłanki z art., 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Administracyjnego będzie to wyjątek od ogólnej zasady ,że postępowanie o stwierdzenie nieważności "ma zasadniczo pierwszeństwo" przed postępowaniem wznowieniowym. Mając na uwadze fakt ,że do wzruszenia prawomocnych decyzji o przyznaniu dopłat w obu programach wsparcia doszło w niewłaściwym trybie Sąd Administracyjny uchylił również decyzje o przyznaniu dopłat w nowej wysokości (z uwzględnieniem sankcji), mając na uwadze , że zostały one wydane na skutek niezgodnego z prawem wzruszenia decyzji prawomocnych. Podstawa orzeczenia Sądu są przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 2 znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. określając ich wysokość na podstawie §1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 202 r. (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 z zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.