II GSK 1201/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło- Chlabicz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1690/12 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1690/12, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W punkcie drugim wyroku Sąd zasądził na rzecz radcy prawnego tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 1476 zł. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał B. H. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w kwocie 7629,23 zł do zadeklarowanej powierzchni 15,67 ha. Przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. ustalił, że dnia 30 września 2004 r. została rozwiązana umowa dzierżawy nieruchomości, która obejmowała działkę nr 88/1 zadeklarowaną przez skarżącą we wniosku z dnia 21 maja 2004 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. i decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. oraz przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 1113,70 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Od tej decyzji strona nie wniosła odwołania. Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na mocy decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich za 2004 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. w łącznej wysokości 6515,53 zł. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Prezes ARiMR stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych opiera się na rozstrzygnięciu w sprawie przyznania tych płatności za 2004 r. ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] października 2007 r., w której organ orzekający uchylił dotychczasową decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich za 2004 r. i przyznał te płatności w pomniejszonej wysokości. Oznacza to, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek skarżącej dnia 21 stycznia 2005 r. na mocy pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich za 2004 r. a kwotą tych płatności przyznanych decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r., stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 6515,53 zł, w tym 2185,31 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 4330,22 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii dotyczących umowy dzierżawy oraz posiadania gruntów, Prezes ARiMR wyjaśnił, że sprawy te są przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności, a nie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Powołując się na przepis art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327.11 z 12 grudnia 2001 r., dalej: rozporządzenie nr 2419/2001), Prezes ARiMR wskazał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu są decyzje Prezesa ARiMR wydane w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie decyzje dotyczące przyznania tych płatności. Ponieważ wypłacona w styczniu 2005 r. kwota 7629,23 zł została wypłacona na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., która następnie w postępowaniu wznowieniowym została uchylona i w konsekwencji w obrocie prawnym nie istnieje, odpadła też podstawa wypłacenia środków w niej określonych. W obrocie prawnym funkcjonuje natomiast decyzja ostateczna z dnia [...] października 2007 r. o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 1113,70 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Skarżącej przysługują więc płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004 r. wysokości 1113,70 zł. Różnica pomiędzy kwotą wypłaconą na podstawie decyzji uchylonej a kwotą należną zgodnie z decyzją obowiązującą stanowi kwotę płatności pobranych nienależnie, co prawidłowo ustalił Prezes ARiMR. Sąd wskazał, że orzeczenie o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanych płatności ma swoje podstawy również w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, które mimo że zostało uchylone przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, to jednak stosownie do art. 80 nadal obowiązuje w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Stosownie do art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2419/2001 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, które obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że pierwszym powiadomieniem beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest decyzja ustalająca, po wznowieniu postępowania, odmienną od pierwotnej wysokość płatności. Skarżąca uważa, że pierwszym powiadomieniem jej o nieuzasadnionym charakterze płatności było skierowane do niej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie kwot nienależnie pobranych, które otrzymała 16 listopada 2011 r., a więc po upływie 4 lat od daty płatności. Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przyjął, że skarżąca działała w dobrej wierze. Ze wskazania w uzasadnieniu decyzji, że od daty otrzymania płatności do daty doręczenia decyzji ustalającej płatność w niższej kwocie nie upłynęły 4 lata nie można wywieźć takiego stanowiska organu orzekającego. Zasadą przyjętą w ww. przepisie jest 10-letni okres przedawnienia, okres 4-letni w przypadku dobrej wiary beneficjenta jest wyjątkiem i jako taki powinien być wykazany przez osobę zobowiązaną do zwrotu środków, co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca. Zastosowanie ma więc 10-letni okres przedawnienia, który od daty wypłaty środków, tj. od stycznia 2005 r., jeszcze nie upłynął. Sąd stwierdził, że brzmienie przepisu, który mówi o dacie pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności wskazuje, że chodzi o jakiekolwiek niesformalizowane powiadomienie, z którego beneficjent dowie się, że płatność, którą otrzymał była nieuzasadniona. W ocenie Sądu takim powiadomieniem może być doręczenie decyzji, z której wynika, że decyzja przyznająca płatność, w oparciu o którą dokonano wypłaty, została uchylona i wydana została nowa decyzją przyznająca płatność w niższej wysokości. Zdaniem Sądu w sprawie nie upłynął ani 4 ani 10-letni okres przedawnienia, który uzasadniałby odstąpienie od dochodzenia nienależnych płatności. W ocenie Sądu również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107, dalej: k.p.a.) są nieuprawnione. Sąd stwierdził, że również te zarzuty uznał za nieuprawnione. Skarżąca domaga się w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu nienależnie otrzymanych płatności, ustalenia okoliczności stanu faktycznego, które zostały ocenione i ustalone w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007 r. dotyczącej uchylenia decyzji z [...] grudnia 2004 r. i przyznania płatności w nowej, pomniejszonej wysokości. Kwestie dotyczące powierzchni działek rolnych, do których przysługują płatności bezpośrednie, są przedmiotem ustaleń w postępowaniach dotyczących przyznania płatności, a nie w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji istnienia decyzji ostatecznej przyznającej płatność. Z tych przyczyn zasadnie organ orzekający odmówił stronie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w toku której strona zamierzała wykazać, że pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy nie przestała być użytkownikiem działki nr 88/1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że zarzut ten nie może być uwzględniony, ponieważ skarżąca nie wykazała w jaki sposób naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. B. H. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe orzeczenie w części dotyczącej oddalenia skargi, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W zaskarżonej części wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 akapit 2 w związku z akapitem 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 polegające na nieuchyleniu zaskarżonej do Sądu decyzji, mimo iż ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 akapit 2 w związku z akapitem 1 rozporządzenia nr 2419/2001 przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pierwszym powiadomieniem beneficjenta o nieuzasadnionych charakterze danej płatności jest decyzja ustalająca, po wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości danej płatności, odmienną od pierwotnej wysokość danej płatności, a w konsekwencji na niezastosowaniu art. 49 ust. 5 akapit 2 w związku z akapitem 1 i przyjęciu, że Skarżąca ma obowiązek zwrotu, jako płatności nienależnie pobranych, kwoty 6515,53 zł stanowiącej różnicę między wysokością płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych Skarżącej na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2004 r. a wysokością tych płatności wynikającą z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2007 r., mimo że powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze tej płatności (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego) Skarżąca otrzymała od Prezesa ARiMR z 16 listopada 2011 r., a więc po upływie 4 lat, licząc od daty płatności pomocy (20 styczeń 2005 r.); 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie, iż w sprawie ma zastosowanie 10-letni termin przedawnienia obowiązku zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności publicznych, podczas gdy z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Prezes ARiMR w tym zakresie poczynił jakiekolwiek ustalenia, a wręcz odwrotnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR ustalił, iż powiadomienie o kwocie nienależnie pobranych świadczeń skarżąca otrzymała przed upływem 4-letniego okresu przedawnienia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) w brzmieniu obowiązującym do 31 lipca 2012 r. - polegające na nieuchyleniu zaskarżonej do Sądu decyzji, mimo iż Prezes ARiMR nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim kluczowej dla sprawy okoliczności istnienia po stronie Skarżącej dobrej lub złej wiary, a przez to ustalenia, z jaką datą przedawniał się dla Skarżącej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którą Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzją własną z [...] marca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez B. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii uznał, że pierwszym powiadomieniem beneficjenta w rozumieniu art. 49 ust. 5 akapit 2 w związku akapitem 1 rozporządzenia nr 2149/2001 jest decyzja zmieniająca wysokość, po wznowieniu postępowania, przyznanych wcześniej płatności. Stanowisko to budzi poważne wątpliwości, bowiem jak trafnie zaznaczył to w uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ARiMR i czego nie zakwestionował Sąd I instancji przedmiotem badania w postępowaniu w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i funduszy krajowych. Do sytuacji takich, jak zaznaczył Prezes ARiMR, dochodzi wówczas, gdy środki pochodzące z tych funduszy zostaną przyznane decyzją administracyjną i zostaną wypłacone, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku, jak zasadnie twierdzi Prezes ARiMR, czyli w postępowaniu, o którym mowa w powołanym wyżej art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji (...), nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji (...) Prezes ARiMR ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach Prezes ARiMR ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu. Stosownie do art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w ust. 1 jest ograniczony do czterech lat (art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001). W świetle powołanego przepisu zasadnicze znaczenie dla ustalenia okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu nienależnych płatności z powodu upływu czasu ma ustalenie daty pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o niezasadnym charakterze danej płatności. Sąd I instancji przyjął, że jakiekolwiek niesformalizowane powiadomienie, z którego beneficjent dowiaduje się, że płatność, którą otrzymał była nieuzasadniona, powinno być przyjęte jako data kończąca bieg terminu, po upływie którego obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania. W rozpatrywanej sprawie taką datą, w której Skarżąca dowiedziała się, że otrzymała nienależne płatności, jest decyzja zmieniająca wysokość przyznanych opłat. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. Przekonujące są argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, wskazujące na błędność tego poglądu. Mianowicie, decyzja wydana po wznowieniu postępowania, ustalająca płatności w innej wysokości, nie zawiera rozstrzygnięcia o tym, czy wcześniej przyznane płatności były uzasadnione, czy nie. O tym czy płatności były świadczeniem nienależnym rozstrzyga organ w postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem data pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności powinna być wiązana z tym postanowieniem. Pogląd taki znajduje uzasadnienie w treści art. 49 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 2419/2001 zawierającym zwrot "o nieuzasadnionym charakterze danej płatności", który należy wiązać wyłącznie z postępowaniem w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności. W kwestii tego, czy w sprawie należy rozważać okres dziesięcioletni, czy okres czteroletni, należy zwrócić uwagę, że Prezes ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. twierdzi, że płatność nienależną beneficjentka otrzymała 20.01.2005 r., natomiast decyzja ustalająca płatność w innej wysokości, po wznowieniu postępowania, została doręczona beneficjentce 31 października 2007 r., zatem pomiędzy datą płatności a pierwszym powiadomieniem jej o nieuzasadnionym charakterze płatności nie minął okres czterech lat. Z powyższego wynika, że organ wobec beneficjentki przyjął, iż działała ona w dobrej wierze, skoro wskazał, że nie upłynął jeszcze okres czteroletniego przedawnienia liczony od daty płatności pomocy do daty pierwszego powiadomienia beneficjentki o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, którą według jego oceny a także oceny Sądu I instancji jest decyzja doręczona 31 października 2007 r. ustalająca płatności w pomniejszonej wysokości. Argumentacja Sądu I instancji w powyższej kwestii sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że z uzasadnienia decyzji organu nie wynika, aby Skarżąca działała w dobrej wierze. Skoro jednak, jak przyjmuje Sąd I instancji, organ nie stwierdził, że beneficjenta działała w dobrej wierze a także nie wyjaśnił, iż okres przedawnienia wynosi dziesięć lat, gdyż na ten temat brak jakiejkolwiek wypowiedzi w zaskarżonych decyzjach, to należy uznać, że organ w ogóle nie rozważał przesłanek zwalniających beneficjentkę od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, do czego był zobowiązany na mocy art. 49 ust. 2 rozporządzenia nr 2419/2001. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.