II OSK 1571/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1146/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1146/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. (dalej zwanego inwestorem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Zarząd Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w poziomie parteru i dwupoziomowymi miejscami postojowymi przy ul. D., na działce o pow. 0,0364 ha nr [...] , w obrębie [...], na terenie Dzielnicy Praga – Południe w Warszawie. Na skutek odwołania właściciela działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr. [...] – D. N. od tej decyzji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia warunku dopuszczającego usytuowanie planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i [...] (część pkt 1.1) i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zauważyło, że działka, której dotyczy wniosek inwestora, położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz gospodarczo – garażowej. Wskazało, że tak zabudowane działki sąsiednie – dostępne z tej samej drogi publicznej – pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Uznało jednak, że brak było podstaw prawnych do określenia przez organ I instancji warunku usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Przyjęło bowiem, że kwestie te ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a szczegółowe zasady ustalania odległości budynków od granicy nieruchomości określa § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, konieczne było w tej części uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w części dotyczącej usytuowania budynku w ostrej granicy z działkami sąsiednimi złożył inwestor, który wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w tej części. W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest określenie możliwości zabudowy w ostrej granicy z działkami sąsiednimi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu są poprawne i mogły stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych i dlatego powinna w możliwie najszerszy sposób ustalać warunki inwestowania. Podkreślił, że konkretyzacja tych warunków nastąpi dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Stwierdził, że czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Podał, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie, gdyż usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Uznał więc, że decyzję o konkretnym usytuowaniu obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia warunku dopuszczającego usytuowanie planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami (część pkt 1.1) i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy w świetle tego przepisu, możliwość lokalizacji inwestycji w tzw. ostrej granicy może zostać przewidziana już w samej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że od 2009 r., na skutek nowelizacji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., możliwe jest sytuowanie budynków w ostrej granicy jeśli wynika to z zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozpatrując skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach tej skargi i bada czy zarzuty w niej podniesione są zasadne, a w tym czy wskazane jako naruszone przepisy miały zastosowanie w danej sprawie oraz czy podlegały one kontroli Sądu I instancji. W rozpatrywanej sprawie w skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc przepisu, który stosownie do art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( Dz.U z 2010r Nr. 243,poz.1623) był na dzień wydawania decyzji organu II instancji i nadal jest aktem wykonawczym do tej ustawy (Prawo budowlane) i ma zastosowanie w procesie udzielania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie inwestor upatruje naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w błędnym przyjęciu, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich w trybie przepisu § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie na podstawie tych przepisów jest możliwa lokalizacja inwestycji w tzw. ostrej granicy i powinna być przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić natomiast należy, że sprawa przedstawiona do kontroli Sądu Administracyjnego dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uszło więc uwadze inwestora, że przepis § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, a taka właśnie sprawa była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Powoływane rozporządzenie jak już wskazano jest bowiem aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), co oznacza, że przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, a więc w postępowaniu odrębnym od tego prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji wydanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie mógł naruszyć § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wskazywał też w uzasadnieniu orzeczenia, że te przepisy miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jednoznacznie wskazywał na przepisy art. 61, a w tym art. 61 ust. 1 pkt.1 -5, ust.6 i 7 ustawy z dna 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr. 80, poz..717 ze zm), które miały zastosowanie w tej sprawie. Wskazał też na przepisy aktu wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym istotne znaczenie w sprawie, a mianowicie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr. 164, poz.1588). Zatem w trybie tych przepisów rozpoznawana również kwestia sytuowania inwestycji z uwzględnieniem sąsiadujących nieruchomości. Istotna jest w takich warunkach wyrażona w art.61 ust. 1 pkt. 1 zasada dobrego sąsiedztwa zwana także zasadą podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Jednak zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wskazują wyłącznie na naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane i dlatego nie mogą być uznane za zasadne. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.