II SA/Kr 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi E.M. W.C. K.S. A.G. J.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 29 lutego 2012 r. nr XX/142/2012 w przedmiocie przeznaczenia do zbycia nieruchomości gruntowej w drodze przetargu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; III. zasądza od Rady Miejskiej w Brzesku na rzecz każdego ze skarżących, tj.: E.M. , W.C, K.S., A.G., J.P. kwoty po 185 zł (sto osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 maja 2012 r. E.M. W.C. K.S. A.G. i J.P. , wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku Nr XX/142/2012 z 29 lutego 2012 roku w sprawie przeznaczenia do zbycia, w drodze przetargu, nieruchomości gruntowej zabudowanej, objętej księgą wieczystą Nr [...], położonej w Okocimiu, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2,68 ha, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art.2, 32, 75, 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieprzestrzeganiu zasad sprawiedliwości społecznej, nierównym traktowaniu wszystkich obywateli, niezaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, niepopieraniu działań zmierzających do uzyskania własnego mieszkania czy niechronieniu przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi; - przepisów kodeksu cywilnego przez nierespektowanie zawartych umów najmu lokali mieszkalnych; -przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 5a) przez niekonsultowanie sprawy z jednostką pomocniczą (radą osiedlową lub sołecką) ani z samymi zainteresowanymi. W uzasadnieniu skarżący podali, że Rada Miejska w Brzesku podjęła w dniu 29 lutego 2012 r. zaskarżoną uchwałę. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem dworu oraz budynkami podworskimi (oznaczonymi numerami: [...] , [...] przy ul.[...] ) adaptowanymi na lokale mieszkalne komunalne, od lat wynajmowanymi przez skarżących. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała jest rażąco sprzeczna z prawem i jako taka nieważna. Zarzucili, że została podjęta została wbrew pierwotnym założeniom, przewidującym sprzedaż jedynie części nieruchomości zajętej pod budynek dworu ale zmienionym wskutek stanowiska Konserwatora Zabytków nie zezwalającego na podział nieruchomości. Argumentacja, w ocenie skarżących, w tym zakresie jest całkowicie chybiona, tym bardziej że dotychczasowa praktyka zna przypadki podziału większych nieruchomości i sprzedaży bądź dzierżawy tylko ich części. Podobne sytuacje miały miejsce również na bliskim terenie i nie przeszkadzały Urzędowi Ochrony Zabytków w Tarnowie ich akceptacji. Skarżący podkreślili, że zaskarżona uchwała jest niesprawiedliwa, albowiem ogranicza najemcom uzyskanie stabilizacji mieszkaniowej, realizację swoich planów życiowych, a także gwarancję odzyskania bądź zamortyzowania poniesionych nakładów na remonty i adaptacje tych lokali. Zawarte umowy, a także ustne obietnice ze strony przedstawicieli skarżonego organu gwarantowały skarżącym zachowanie zajmowanych lokali, a nawet wykupienie ich na własność. Zaskarżona uchwała całkowicie niweczy te plany i nadzieje, przynosząc równocześnie poważne straty finansowe, do tej pory nie zrekompensowane najmem tych lokali. Ponadto zaskarżona uchwała stwarza poważne niebezpieczeństwo utraty dotychczasowych miejsc zamieszkania. Zdaniem skarżących, uchwała Rady Miejskiej w Brzesku jest nieważna bo podjęta została bez odpowiednich konsultacji z zainteresowanymi jak też z jednostkami pomocniczymi Rady. Zdaniem skarżących należało najpierw uregulować kwestie mieszkaniowe skarżących przez zapewnienie im odpowiednich lokali mieszkalnych, a dopiero później przystępować do realizacji planu sprzedaży nieruchomości. Skarżący wskazali, że na podstawie art.101 ustawy z 8. 03. 1990 r. o - samorządzie gminnym przed wniesieniem skargi wezwali Radę Miejską w Brzesku do uchylenia wymienionej wyżej Uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeznaczona do zbycia nieruchomość gruntowa stanowi tzw. zespół dworsko-parkowy w Okocimiu Górnym i jest zabudowana m.in. budynkiem typu dworek oraz dwoma budynkami przyległymi, służącymi kiedyś jako gospodarcze, obecnie wykorzystywanymi jako mieszkalne. W budynkach tych, położonych przy ul. Goetzów Okocimskich nr 47 i 51 znajduje się 6 lokali mieszkalnych, w tym 1 o charakterze socjalnym. Stan techniczny wszystkich budynków, w tym obydwu mieszkalnych jest bardzo zły. Wymagają remontu kapitalnego, na który jednak Gmina Brzesko nie posiada środków finansowych. Jej sprzedaż w drodze przetargu pozwoli wyłonić nabywcę dysponującego takimi środkami i zdecydowanego na przeprowadzenie prac remontowych, głównie budynku dworku. Warunek konieczny ogłoszenia przetargu o zbyciu nieruchomości stanowi uprzednie wykwaterowanie najemców z lokali mieszkalnych, bowiem obiekty na działce [...] przed sprzedażą muszą być wolne od wszelkich obciążeń: Organ podniósł, że intencją Gminy jako właściciela nieruchomości jest przedstawienie skarżącym -mieszkańcom budynków przy ul. [...] propozycji lokali zamiennych, które zaspokoją ich potrzeby mieszkaniowe. Trudno zatem czynić Radzie Miejskiej w Brzesku zarzut naruszania sprawiedliwości społecznej, nierównego traktowania, niezaspokajania potrzeb mieszkaniowych skarżących, niepopierania działań zmierzających do uzyskania własnego mieszkania czy nie chronieniu przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi a także naruszania przepisów kodeksu cywilnego poprzez nie respektowania zawartych umów najmu lokali mieszkalnych. Organ podał, iż nieruchomość podlega nadzorowi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Obowiązkiem Gminy jako właściciela nieruchomości jest respektowanie jego zaleceń co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Stanowisko mieszkańców budynków czy władz sołectwa Okocim nie może zastąpić decyzji Konserwatora Zabytków, organu właściwego w sprawie. Wskazał również, iż ustawa z 8. 03. 1990r. o samorządzie gminnym w art. 4a ust. 1 i art. 5 ust. 2 przewiduje przeprowadzenie konsultacji w przypadkach ściśle określonych, w zakresie których nie mieści się przypadek objęty skargą. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji w sprawie tworzenia jednostek pomocniczych nakładają też: art. 5 ust. 2 u. m. st. Warszawy, art. 8 ust. 2 i 3 ustawy 29. 08. 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów graficznych (Dz. U. Nr 166, póz. 1612 ze zm.) oraz art. 12 ust. 7 pkt 1 i art. 13 ust 1 ustawy z 6. 01. 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17 póz. 141 ze zm.). Konsultacje można przeprowadzić również w innych sprawach ważnych dla gminy. Określenie "można" wskazuje, że możliwość taką interpretować trzeba w sposób subiektywny, bowiem w poszczególnych gminach różne sprawy mogą być ważne. Na koniec organ podkreślił, że Urząd Miejski w Brzesku czynił starania o uzyskanie zgody Konserwatora Zabytków na podział nieruchomości poprzez wydzielenie części na której znajdują się budynki mieszkalne zajmowane przez skarżących, jednakże zgody takiej nie uzyskał. Nadto - w ocenie organu - skarżący nie wykazali naruszenia ich aktualnego i rzeczywistego interesu prawnego w znaczeniu prawa materialnego, dotyczącego bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w oparciu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001.142.1591), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był więc zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a zatem czy została wniesiona na uchwałę /zarządzenie w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy zostały spełnione wymogi formalne tj. czy nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, a także czy wnoszący skargę posiada interes prawny, a więc legitymację do jej zaskarżenia. Dopiero ustalenie, że opisane wyżej wymogi zostały spełnione uprawnia sąd do przeprowadzenia kontroli uchwały w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd wyrażony przez NSA w uchwale 7 sędziów z 6 listopada 2000r., sygn. akt OPS 11/00 gdzie sąd stwierdził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu, może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza załączonej dokumentacji pozwala również na stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie został wyczerpany tryb uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwane, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił żadnej odpowiedzi. Pismem z 23 marca 2012 r. (data wpływu do organu 27 marca 2012 r.) skarżący wezwali Radę Miejską w Brzesku do uchylenia uchwały z 29 lutego 2012 r., Nr XX/142/2012. Pismem z 11 kwietnia 2012 r. organ poinformował, że Komisja Rewizyjna po rozpatrzeniu wezwania zawnioskowała do burmistrza o przekazanie pisma mieszkańców do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jo ponowne rozpatrzenie możliwości podziału działki 80/1 położonej w Okocimiu. Należy zatem uznać, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, zatem skarga nadana do organu w dniu 15 maja 2012 r. została wniesiona z zachowaniem 60-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Dlatego też Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachowany został tryb wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skarga jest dopuszczalna. Kolejnym warunkiem dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący powinien więc wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć najpóźniej w chwili wnoszenia skargi, a nie pojawić się dopiero w przyszłości, a zarazem powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4. 09. 2001 r., sygn. akt II SA 1410/2001). Ponadto zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącego, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej nie może zrealizować przysługujących mu praw wynikających z określonych przepisów prawa materialnego bądź jest w tym działaniu ograniczony (por. wyrok NSA z 12.03.2010 r., sygn. l OSK 1703/09). Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w przeznaczeniu do zbycia w drodze przetargu przez Radę Miejską w Brzesku nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 2,68 ha. Nieruchomość gruntowa stanowi tzw. zespół dworsko-parkowy w Okocimiu Górnym i jest zabudowana m.in. budynkiem typu dworek oraz dwoma budynkami przyległymi, służącymi kiedyś jako gospodarcze, obecnie wykorzystywanymi jako mieszkalne. W budynkach tych, położonych przy ul. Goetzów Okocimskich nr 47 i 51 znajdują się lokale najmowane przez skarżących. Okolicznością bezsporną, przyznaną przez strony na rozprawie jest, że umowy najmu zostały zawarte na czas nieoznaczony. Zgodnie z 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010 nr 102, póz. 651 ze zm.) w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 u.g.n. Jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Brzesku, organ nie zawiadomił na piśmie najemców lokali mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...] o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia. W ocenie Sądu to właśnie na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały zaktualizował się. obowiązek określony w przytoczonym art. 34 ust. 4 ustawy, zgodnie bowiem z § 5 ust. 9 uchwały Rady Miejskiej w Brzesku z 26 marca 2003 r. Nr W43/2003 (Dz. Mał. 2003.138.1843) decyzja w sprawie nabycia nieruchomości na rzecz Gminy i zbycia należących do Gminy nieruchomości, których wartość przekracza 200000 zł należy właśnie do Rady Miejskiej. Pierwszeństwa uregulowanego w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie należy mylić z instytucją pierwokupu uregulowaną wyczerpująco w art. 596-602 kodeksu cywilnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie pierwszeństwo nabycia jest instytucją o niejednolitym, nieokreślonym normatywnie charakterze, którego naruszenie powoduje również zróżnicowane skutki (por. Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 s. 212). W uchwale Sądu Najwyższego z 23. 07. 1992 r., III CZP 62/92 stwierdzono, że "pierwszeństwo polega .przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą je naruszający. Realizacja pierwszeństwa jest zatem możliwa dopiero wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuacje, w której zakaz staje się aktualny. Te sytuacje stanowią jednocześnie granice, w jakich uprzywilejowanie pierwszeństwem, oznaczające intencjonalne pogorszenie sytuacji prawnej jednej ze stron, znajduje uzasadnienie w przyzwoleniu ustawodawcy." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3. 06. 2011 r, sygn. akt l OSK 351/11 wyjaśnił, że "dokonując analizy danej sytuacji pod kątem, czy nie doszło w niej do naruszenia prawa pierwszeństwa, należy mieć na uwadze, że wyłącznym kryterium oceny będą w takiej sytuacji skutki prawne czynności, dokonanej przez właściciela nieruchomości. W praktyce oznaczać to zatem będzie tak , że dopiero po rezygnacji przez uprawnionego z przysługującego mu prawa pierwszeństwa, zbywana nieruchomość będzie mogła zostać przeznaczona do obrotu w trybie przetargowym. W konsekwencji więc właściciel nieruchomości będzie mógł ogłosić zamiar jej sprzedaży, ale dopiero po zapewnieniu uprawnionemu z tytułu prawa pierwszeństwa możliwości jej nabycia przed innymi osobami." Sąd podziela w całości zacytowany pogląd. Konkludując, Rada Miejska w Brzesku podjęła .uchwałę o przeznaczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] do zbycia w trybie przetargowym z naruszeniem prawa najemców do skorzystania z przysługującego im prawa pierwszeństwa. Skarżący nie zostali bowiem zawiadomieni - stosownie do treści art. 34 ust. 4 ww ustawy - co faktycznie pozbawiło ich możliwości skorzystania z przysługującego im uprawnienia. Należy podkreślić, że kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSAz 24. 01. 2012 r, sygn. akt l OSK 1917/11). Skoro skarżący nie zostali zawiadomieni jak tego wymaga art. 34 ust. 4 u.g.n. o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia to w ocenie sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Ponadto w myśl art. 13 ust. 4 u.g.n. sprzedaż, zamiana darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki . samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast zgodnie z art. 96 ust.la u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Jak wynika z zacytowanych przepisów warunkiem uzyskania wiążącego stanowiska konserwatora jest uprzednie wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nieruchomość przeznaczona do zbycia nie została wpisana do rejestru zabytków. Z samego faktu, iż trwają czynności zmierzające do jej wpisania nie można wywodzić związania Rady Miejskiej opinią konserwatora w zakresie podziału nieruchomości. A skoro tak, to należy uznać, że błędne było powoływanie się przez Radę Miejską w Brzesku na stanowisko zawarte w piśmie z 11 października 2002 r. i w konsekwencji argumentacja organu o związaniu stanowiskiem konserwatora w zakresie podziału nieruchomości. Zważywszy zatem, że uchwała Rady Miejskiej w Brzesku z 29 lutego 2012 r. » została wydana z istotnym naruszeniem interesu prawnego skarżących Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając jednocześnie, na podstawie art. 152 ustawy, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. '