II GSK 157/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1440/12 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1440/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę B. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. G. (dalej: skarżąca) pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2003 r. do lutego 2005 r. Jak wskazała w uzasadnieniu, od wielu lat boryka się z problemami finansowymi. W chwili obecnej jest osobą poszukującą pracy. Umorzenie zadłużenia z tytułu składek byłoby dla niej szansą na uzyskanie środków dofinansowujących rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami, kosztami upomnienia w łącznej kwocie 17.843,40 zł, ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 4.731,26 zł, oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 1.137,06 zł. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Jak podkreślił organ, mimo, że od dnia likwidacji działalności gospodarczej skarżąca nie pracuje zawodowo i nie osiąga żadnych dochodów, podjęła się spłaty zobowiązań wobec banku i osób fizycznych, nie dokumentując w żaden sposób źródeł pokrycia tych długów. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wnioskodawczyni nie wykazała wydatków i kosztów ponoszonych w związku z utrzymaniem domu i zaspokajaniem niezbędnych potrzeb życiowych. Zobowiązana określiła jedynie średniomiesięczny dochód przypadający na poszczególnych członków rodziny, również go nie dokumentując. Jak zauważył organ, prowadzone od dnia 30 czerwca 2004 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. postępowaniem egzekucyjnym nie zakończyło się stwierdzeniem całkowitej nieściągalności tego długu. Rozpoznający wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., podtrzymując w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreślił, iż mimo niekorzystnej sytuacji finansowej wnioskodawczyni zaciągnęła kolejne zobowiązania, a konieczność ich spłaty nie może być uznana, jak chce tego skarżąca, za nadzwyczajną okoliczność uzasadniającą umorzenie zobowiązań składkowych. Obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika wprost z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i jest niezależny od wysokości posiadanych dochodów. Dodał, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z elementem ryzyka, które wraz z wynikającymi konsekwencjami ponosi przedsiębiorca. W przypadku niepowodzeń finansowych, winien on samodzielnie poszukiwać rozwiązania swojej sytuacji, bez angażowania środków publicznoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jak wskazano na wstępie, oddalił skargę skarżącej. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ orzekający w sprawie prawidłowo wskazał, że wobec skarżącej nie została spełniona żadna przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Odnosząc się do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. WSA oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że organ miał podstawy aby odmówić umorzenia zaległych składek nawet w przypadku uznania, że ich opłacenie pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podnoszona przez skarżącą chęć rozpoczęcia na nowo działalności gospodarczej dzięki środkom z programów unijnych nie mogła przemawiać za umorzeniem zaległości wobec ZUS, nie jest bowiem przesłanką do umorzenia tego rodzaju zobowiązań, którą wymienia art. 28 u.s.u.s., czy też § 3 powołanego powyżej rozporządzenia. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, organ prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Skarżąca miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącą okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż nie zachodzi w stosunku do niej całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Granice uznania administracyjnego będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia, w sytuacji uznania administracyjnego, organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. B. G. zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej skargę, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji wydania przez organ decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez wydanie decyzji z uwzględnieniem wyłącznie interesów finansowych państwa oraz bez dostatecznego wyważenia słusznych interesów obywatela; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, a organy nie dokonały dowolnej oceny dowodów i nie naruszyły przy tym zasad zawartych w art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji. Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mająca zastosowanie do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, jest zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym, co wymaga podkreślenia, dokonuje się tego na gruncie regulacji konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Trudno byłoby przyjąć, jak to wywodzi skarga kasacyjna, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych ZUS na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 powołanego rozporządzenia był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych przesłanek. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne to znaczy, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2410/11). W związku z tym chybione są zarzuty skarżącej, że organ zobligowany był uzupełnić materiał dowodowy, w sytuacji gdy skarżąca nie złożyła do akt sprawy dowodów (dokumentów) potwierdzających zaistnienie tych okoliczności, które podnosiła. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca wskazując na swoją sytuację rodzinną podnosiła stan zdrowia męża, który uległ wypadkowi w 2009 r. i w związku z tym został pozbawiony możliwości zarobkowania w tym okresie. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby tę okoliczność. Ponadto skarżąca, wskazując na okoliczność aktywnego poszukiwania pracy zarobkowej, jednocześnie nie wykazała, żeby pozostawała zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy. Przedłożyła rachunki za gaz i wodę, wskazując jednoczenie dochód na jednego członka rodziny w wysokości 377 zł. Dołączyła także postanowienie Komornika Sądowego z dnia 22 stycznia 2010 r., którym umorzył on postępowanie egzekucyjne, wobec stwierdzenia jego bezskuteczności. Jednak, jak ustalił ZUS, w prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wobec skarżącej postępowaniu egzekucyjnym nie została stwierdzona nieściągalność zadłużenia. Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji miał zatem podstawy uznać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający. Zatem, organ na podstawie podanych przez skarżącą faktów i dowodów ustalił stan faktyczny w sprawie, a w szczególności sytuację finansową skarżącej, będącą podstawowym kryterium wydania decyzji o umorzeniu składek. Przyjąć bowiem należy, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, że w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości składkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika to z akt administracyjnych ZUS dopuścił wszystkie dowody przedłożone przez skarżącą. Przeprowadził również postępowanie wyjaśniające dotyczące ww. okoliczności, m.in. wzywając skarżącą 5 stycznia 2011 r. do wykazania swojego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy administracyjne przed wydaniem decyzji zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy dotyczący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej. Natomiast okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały rozpatrzone. Skarżąca miała także w toku postępowania administracyjnego możliwość wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Bowiem pismami z dnia 31 marca 2011 r.,14 kwietnia 2011 r. oraz 29 kwietnia 2011 r. organ poinformował skarżącą o prawie czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa skarżąca skorzystała przesyłając w dniu 26 kwietnia 2011 r. pismo, podtrzymując swoje stanowisko. Brak jest zatem uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić w tej mierze należy, że w sprawie Sąd dokonał prawidłowej wykładni zarzuconych przepisów. W sprawie zostało bowiem prawidłowo ustalone, że nie wystąpiła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zatem podstawą umorzenia mogły być jedynie przepisy art. 28 ust. 3a oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, po prawidłowym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia zaistnienia ww. przesłanek. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie ulega wątpliwości, że opłacenie należnych składek uniemożliwia skarżącej zaspokojenie niektórych potrzeb życiowych. Trudno jednak przyjąć, na podstawie akt sprawy, by były to potrzeby niezbędne skoro w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia, to w ocenie NSA, zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie w niej nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.), pozostawiając Sądowi pierwszej instancji przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.