I SA/Wa 710/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy S., działając w oparciu o art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z uchwałą nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 24 maja 2006 r. Nr 96, poz. 3171), obciążył P. W. opłatą adiacencką w wysokości [...] zł, naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w obrębie [...], wskutek "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej". Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że gmina S. wybudowała sieć wodociągową wraz z uzbrojeniem w ulicy [...]. Roboty były realizowane w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. W .dniu [...] marca 2009 r. gmina zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu budowy, a pismem z dnia 9 marca 2009 r. organ ten poinformował inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej zlokalizowanej w ul [...]. W tej też dacie gmina mogła przystąpić do użytkowania wodociągu -art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a zatem stworzyła warunki do podłączenia nieruchomości do wodociągu. Z analizy mapy z inwentaryzacji powykonawczej wodociągu wynika, iż wszystkie działki składające się na nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], uzyskały możliwość przyłączenia do wodociągu, wybudowanego w ul. [...]. Znajduje to potwierdzenie w informacji z dnia 14 listopada 2011 r. Kierownika Referatu Rolnictwa, Budownictwa i Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w S., określającej warunki techniczne wykonania przyłącza wodociągowego. W świetle powyższych faktów, zdaniem organu, zasadne jest również ustalenie, że nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy. W dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej tj. w dniu [...] marca 2009 r. obowiązywała uchwała Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, która opublikowana została dnia 24 maja 2006 r. w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 96, poz. 3171 i weszła w życie w dniu 8 czerwca 2006 r. Sporna jest natomiast okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, związanego ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był operat sporządzony przez - posiadającego stosowne uprawnienia rzeczoznawcę majątkowego – A. O. w dacie [...] listopada 2011 r. Wynika z niego, że wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] do sieci wodociągowej, wartość tej nieruchomości wzrosła. W ocenie organu odwoławczego wycena została wykonana zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Operat podlega ocenie organu odwoławczego tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ prowadzący postępowanie może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu (czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków), nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wysokość należnej w niniejszej sprawie opłaty wyliczono w oparciu o uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, która obowiązywała w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W uchwale tej wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustalono w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości, co jest zgodne z art. 146 ust. 2 ustawy. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie opłata adiacencka wynosi [...] zł, co stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z sieci wodociągowej w wysokości [...] zł. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. W.; zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77, 68, 69, 80, 84, 107 i 136 kpa poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego a w konsekwencji błędną wykładnię art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w postaci wnoszenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej, gdyż zostały stworzone warunki do podłączenia się przedmiotowej nieruchomości do tego urządzenia w wyniku czego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, w szczególności nie zastosowanie normy z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w obrębie [...], wskutek "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej". Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1 Jako podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 145, 146, 147, 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomośiami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie zatem do tych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckic, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust 2 ustawy), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50%. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: (1) zostanie wybudowane urządzenie infrastruktury technicznej, czyli droga, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne - z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, (2) zostaną stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci infrastruktury, (3) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, (4) nastąpi wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, (5) w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Z akt sprawy wynika, że gmina S. wybudowała sieć wodociągową wraz z uzbrojeniem w ulicy [...] do działek o nr ewid. [...]. Prace te były realizowane w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r., a pismem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. poinformował inwestora, gminę, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej zlokalizowanej w ul. [...], co z tą datą umożliwiło gminie przystąpienie do użytkowania wodociągu, a zatem zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wodociągu. Przyznać należy rację organowi, iż mapy z inwentaryzacji powykonawczej wodociągu, wynika, iż wszystkie działki składające się na nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw [...], uzyskały możliwość przyłączenia do wodociągu, wybudowanego w ul. [...]. Potwierdza to również informacja z dnia 14 listopada 2011 r. Kierownika Referatu Rolnictwa, Budownictwa i Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w S., określająca warunki techniczne wykonania przyłącza wodociągowego. Zasadnie więc również organ ustalił, że nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej tj. w dniu 9 marca 2009 r. obowiązywała uchwała [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej. 3.2 Sporna w niniejszej sprawie jest natomiast okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, związanego ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Słusznie zatem organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych na terenie gminy podmiejskiej (lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie i wielkość działki), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych. Operat został wykorzystany w terminie 12 miesięcy od dnia sporządzenia, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4. Zdaniem Sądu, nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Dodać jeszcze należy, w szczególności, iż nie jest również zasadny zarzut skargi nie zastosowania normy z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Oznacza to określenie wartości na datę najbardziej zbliżoną do daty wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy sporządzenie operatu, nie informuje rzeczoznawcy, w jakim dniu decyzja zostanie wydana, zwłaszcza że po otrzymaniu operatu szacunkowego organ ma obowiązek ocenić ten dowód zgodnie z obowiązującymi, i wskazanymi wyżej przepisami, również określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeśli w operacie rzeczoznawca dokonuje analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, to czyni to w oparciu o rynek istniejący, a nie przyszły, jeśli pod uwagę bierze ceny, to tylko te, które zaistniały. Rzeczoznawca majątkowy nie sporządza operatu szacunkowego w oparciu o prognozowane ceny, lecz ceny które już zaistniały. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 27 czerwca 2005 r. OSK 1558/04 (LEX nr 179094) stwierdził, że art.146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) należy interpretować, iż chodzi o stan i cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zarzut taki może być tylko zasadny w razie prowadzenia postępowania ze znaczną przewlekłością, a zatem gdy pomiędzy sporządzenie operatu szacunkowego upłynął znaczny okres czasu. Taka okoliczność w sprawie nie zachodzi. Upływ okresu pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego jest niezbędny dla umożliwienia ustosunkowania się strony do przyjętych ustaleń. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. A jak wynika z akt sprawy, operat sporządzony został w dniu [...] listopada 2011 r., pismem z dnia 17 listopada 2011 r. skarżący P. W. został zawiadomiony o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w dniu 5 grudnia 2011 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo P. W., w którym zakwestionował on sporządzony operat szacunkowy, a w dniu [...] grudnia 2011 r. została wydana decyzja organu pierwszej instancji – a zatem, jak słusznie uznał organ, naruszenie art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nastąpiło. 5. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.