IV SA/Wa 882/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r. - zaskarżoną skargą przez P. R. (dalej także, jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej dla rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w P. na odcinku od istniejącego układ dwujezdniowego w rejonie ul. [...] do granicy miasta. Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżący P. R. działając w imieniu własnym oraz w imieniu C. Sp. z.o.o. we W. wystąpił z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2008 r., podnosząc, że decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem wadliwie ustalono strony postępowania i ich adresy, co spowodowało nieuzasadnione pominięcie skarżącego i ww. Spółki w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2008 r. Skarżący wskazał, że zarówno on jak i Spółka są współwłaścicielami nieruchomości, których dotyczy decyzja Wojewody. Prawo własnosci zostało ujawnione w stosownych księgach wieczystych. Pismem z 9 listopada 2006 r. skarżący powiadomił Zarząd Katastru Miejskiej GEOPOZ w P. o zmianie swojego adresu i firmy Spółki, a pismami z 31 lipca 2008 r. wskazał w Sądzie Rejonowym [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, zmianę adresu do korespondencji. Tymczasem zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] lipca 2008 r. zostało wysłane na dotychczasowy, nieaktualny już adres skarżącego. Stąd doszło, zdaniem P. R., do rażącego naruszenia prawa. Z zarzutem tym nie zgodził się Minister Infrastruktury i decyzją z [...] października 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego wniosku przez skarżącego (art. 127 § 3 K.p.a.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (organ aktualnie właściwy), zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Organ - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności - badał, zatem zgodność z prawem ww. decyzji w oparciu o przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji tj. w dniu [...] lipca 2008 r. W myśl art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Wojewoda [...] uczynił zadość powyższym wymogom, informując o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, które wywieszono na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniach od [...] do [...] czerwca 2008 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. w dniach od [...] do [...] czerwca 2008 r. oraz zamieszono w "Gazecie Wyborczej - P." w dniu [...] czerwca 2008 r. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Wojewoda [...] zawiadomił o wydaniu decyzji z [...] lipca 2008 r. w drodze obwieszczenia, które wywieszono na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniach od [...] do [...] sierpnia 2008 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. w dniach od [...] do [...] sierpnia 2008 r. oraz zamieszono w "Gazecie Wyborczej - P." w dniu [...] sierpnia 2008 r. Dalej organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów, nie wywołuje skutków procesowych, chociażby dla ustalenia daty zastępczego doręczenia decyzji. Zawiadomienie takie posiada jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi właścicielom nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji, związana jest z publicznym zawiadomieniem o wydaniu takiej decyzji (art. 7 ust. 2 zdanie 1 powołanej ustawy). W związku z powyższym błąd popełniony przez ZGiKM GEOPOZ, polegający na niedokonaniu zmiany adresu skarżącego w ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji posługiwanie się przez Wojewodę [...] nieaktualnym adresem strony, nie powoduje wadliwości prowadzonego przez Wojewodę postępowania, ponieważ skarżący został prawidłowo powiadomiony zarówno o wszczęciu postępowania, jak i wydaniu decyzji z [...] lipca 2008 r. Z tego względu należało, zdaniem Ministra, odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. W skardze do Sądu P. R. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez organ, że pominięcie skarżącego (i C.Sp. z.o.o. we W.) od udziału w sprawie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 2) art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż wysłanie skarżącemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi na poprzedni adres do korespondencji, mimo wskazania przez skarżącego nowego adresu, nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy i powtórzył swoje zarzuty przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r., a przytoczone już w stanie sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. odpowiada prawu. Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem badania w tym trybie była decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. Należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r.p sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym musiał, więc ocenić - czy w dniu wydania decyzji Wojewody [...], tj. [...] lipca 2008 r., organ nie naruszył rażąco przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiących podstawę jej wydania, w tym w szczególności powołanego w skardze art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zgodnie z kolei z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), właściciele nieruchomości są zobowiązani do zgłaszania właściwemu staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu) wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Tym samym tylko ten właściciel nieruchomości, który dokonał zawiadomienia o zaistnieniu zmiany w ewidencji gruntów, a zmiana ta została faktycznie dokonana w tej ewidencji i w zakresie podanym przez właściciela, powinien być, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadamiany o wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Ustawodawca wyraźnie wskazał - w postępowaniu dotyczącym ustalania lokalizacji drogi publicznej na podstawie powołanej ustawy - że zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi przesyła się na adres określony w ewidencji gruntów. Zgodzić należy się z organem, że Wojewoda [...] uczynił zadość wskazanemu art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda [...] doręczył decyzję z [...] lipca 2008 r. wnioskodawcy tj. Zarządowi Dróg Miejskich w P., a pozostałe strony zawiadomił o wydaniu decyzji z [...] lipca 2008 r. w drodze obwieszczenia, które wywieszono na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniach od [...] do [...] sierpnia 2008 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. w dniach od [...] do [...] sierpnia 2008 r. oraz zamieszono w "Gazecie Wyborczej - P." w dniu [...] sierpnia 2008 r. Nadto wysyłał zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowym właścicielom na adresy określone w ewidencji gruntów, choć adres skarżącego - pomimo stosownego zgłoszenia pismem z 9 listopada 2006 r. - okazał się nieaktualny. Skarżący rażącego naruszenia prawa omawianego przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, upatruje w tym, że organ zawiadomienie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej wysłał na adres skarżącego wskazany w ewidencji gruntów, chociaż adres ten był nieaktualny. Zauważyć jednak należy, że wynikający z art. 7 ust. 2 zdanie 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązek dotyczy wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony właśnie w ewidencji gruntów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, bez znaczenia jest dla niniejszej sprawy, z jakich przyczyn w ewidencji gruntów nie dokonano aktualizacji wpisu wynikłej z faktu zmiany adresu korespondencyjnego skarżącego (a także firmy C.Sp. z.o.o. w S.). Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi nie mogły być, bowiem nieprawidłowości i opóźnienia we wpisywaniu aktualnych danych do ewidencji gruntów. Tym samym to dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu adresów właścicieli. W związku z tym, że Wojewoda [...] prawidłowo ustalał dane o właścicielach i ich adresy na podstawie ewidencji gruntów, nie można skutecznie postawić temu organowi zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w takim zakresie jak chce tego skarżący. W rozpoznawanej sprawie nie może być, zatem mowy o naruszeniu art. 7 ust. 2 powołanej ustawy w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania. Wszystko to dowodzi, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, iż tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta ta decyzja, dowodząc, iż nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa (art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodować skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję poprzedzającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2008 r., w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku