III SA/Po 858/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska -Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi A Z na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P z dnia r. nr , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A Z wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, powołując się na swoją złą sytuację rodzinną i majątkową. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 6 marca 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P odmówił – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) umorzenia należności z tytułu wskazanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie jest nigdzie zatrudniony, zmierza do zarejestrowania się w Urzędzie Pracy. Jego dochód stanowi czynsz z umowy najmu pomieszczenia gospodarczego o pow. 22 m kw. ( 1000 zł miesięcznie ) w kamienicy przy ul. ... w P. Łączne wydatki na utrzymanie wynoszą 1460 zł miesięcznie. Nie posiada zaległości publicznoprawnych czy alimentacyjnych. Ma natomiast liczne zobowiązania cywilnoprawne wobec osób fizycznych czy firm ( dostarczanie gazu, administracja domu, telekomunikacja ). Strona posiada prawo do 5/40 udziału w 100 letniej, zdewastowanej, wskazanej powyżej kamienicy ( lokal o pow. 88 m kw., ½ należy do żony wnioskodawcy ). Wobec strony prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dłużnik powołał się na swoją trudną sytuację majątkową, wysokie zadłużenie, przebytą ciężką chorobę. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P decyzją z dnia 14 czerwca 2012r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 marca 2012 r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A Z, podnosząc argumenty dotyczące jego ciężkiej sytuacji materialnej i osobistej. Należności uzyskiwane z tytułu najmu uległy zajęciu komorniczemu. Decyzją Prezydenta Miasta P z 10 lipca 2012 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności ( na okres do 30.09.2012 r. – po 200 zł miesięcznie ). Decyzją z 5 lipca 2012 r. uznano go za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Pismem z dnia 11 września 2012 r. strona przedłożyła postanowienia komornika z dnia 24 sierpnia 2012 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji ( k. 33-45 akt sądowych ). W uzasadnieniu tych orzeczeń wskazano, że skarżący nie posiada wartościowego majątku, wierzytelności, ani innych praw majątkowych. Nie ujawniono zbywalnego majątku dłużnika. Na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku skarżący stwierdził, że korzysta z pomocy społecznej i otrzymuje świadczenie w wysokości 400 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t. j. Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 §1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). W ocenie Sądu organ ubezpieczeniowy dokonał niewyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i dotyczących całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego. Organ nie powinien poprzestać na prostym stwierdzeniu, iż dotychczas żaden organ egzekucyjny nie stwierdził bezskuteczności prowadzonej egzekucji, tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji II instancji wynikała bezskuteczność zastosowania poszczególnych środków egzekucyjnych. W dacie wydawania decyzji organ winien mieć wobec tego aktualną wiedzę dotyczącą prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jego skuteczności i prognoz w zakresie możliwości skutecznego odzyskania dochodzonych należności. Podkreślić należy przy tym, iż w niedługim czasie po wydaniu decyzji II instancji postanowieniami komornika z dnia 24 sierpnia 2012 r. orzeczono o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji ( k. 33-45 akt sądowych ). W uzasadnieniu tych postanowień wskazano, że skarżący nie posiada wartościowego majątku, wierzytelności, ani innych praw majątkowych. Wynika stąd, iż już w dacie wydawania decyzji II instancji można było uzyskać od organów egzekucyjnych wiedzę w zakresie praktycznej bezskuteczności prowadzonego postępowania komorniczego. Niewyjaśniono ponadto w ocenie Sądu wyczerpująco kwestii istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności ). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie ( w przypadku trwałej niezdolności do pracy ). Wnioskodawca nie jest nigdzie zatrudniony, zmierzał w toku postępowania do zarejestrowania się w Urzędzie Pracy. Jego dochód stanowił czynsz z umowy najmu pomieszczenia gospodarczego o pow. 22 m kw. ( 1000 zł miesięcznie ) w kamienicy przy ul. ... , zajęty następnie przez komornika. Łączne wydatki na utrzymanie wynoszą 1460 zł miesięcznie. Nie posiada zaległości publicznoprawnych czy alimentacyjnych. Ma natomiast liczne zobowiązania cywilnoprawne wobec osób fizycznych czy firm ( dostarczanie gazu, administracja domu, telekomunikacja ). Strona posiada prawo do 5/40 udziału w 100 letniej, zdewastowanej, wskazanej powyżej kamienicy ( lokal o pow. 88 m kw., ½ należy do żony wnioskodawcy ). W ocenie organu egzekucyjnego to prawo majątkowe zostało uznane praktycznie za niezbywalne. Decyzją Prezydenta Miasta P z 10 lipca 2012 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności ( na okres do 30.09.2012 r. – po 200 zł miesięcznie ). Decyzją z 5 lipca 2012 r. uznano go za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a obecnie korzysta on z pomocy społecznej, otrzymując zasiłek w kwocie 400 zł. Z dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania administracyjnego i przedłożonej w toku postępowania sądowego wynika zatem bardzo ciężka sytuacja majątkowa skarżącego, udokumentowana odpowiednimi decyzjami i postanowieniami organów administracji oraz organów egzekucyjnych. Z powyższych okoliczności wynika, iż wbrew stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji II instancji sytuacja majątkowa i osobista skarżącego jest bardzo trudna , co przesądzać może o zaistnieniu przesłanek wskazanych w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie jego aktualnej sytuacji majątkowej i wynikających z niej realnych możliwości płatniczych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego majątku skarżącego i jego realnych zdolności do podjęcia zatrudnienia oraz uwzględnić fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezskuteczności. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie sytuacji skarżącego umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie jego wniosku o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. I wyroku o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego.