II SA/Kr 805/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi J.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 marca 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r. (......) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 w związku z art. 123 kpa Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie fragmentu drogi oraz budowie brakujących chodników na działkach nr [...] obr. [...] ul. [...] w K. , oraz budowie zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] , nie znajdując podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał organ, że w dniu 5 stycznia 2011 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wpłynął wniosek J.F. właściciela dz. nr [...] i [...] obr [...] o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Przyczyną zawieszenia postępowania miałoby być prowadzone z wniosku Gminy Miejskiej K. przez Sądem Rejonowym dla [...] (sygn. akt I Ns 725/09/P) postępowanie o wznowienie postępowania w przedmiocie zasiedzenia przez M.O. własności graniczących z terenem inwestycji działek nr [...] i [...] . Organ I instancji ustalił, że w księdze wieczystej prowadzonej dla działek nr [...] i [...] jako właściciel w/w nieruchomości figuruje M.O. Wpis nastąpił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 16 lutego 2009 r., natomiast w dziale III księgi wpisane jest ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem stwierdzającym nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia przez M.O. Z powyższego wynika, że wznowienie postępowania może zakończyć się oddaleniem wniosku M.O. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, co skutkować będzie utratą przez niego przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta miałaby wpływ na postępowanie, ale jedynie w kwestii ustalenia prawidłowego kręgu stron. Zmiana właściciela nieruchomości graniczącej z tereem inwestycji nie będzie miała jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał organ, że wynik postępowania w sprawie zasiedzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.F. , który zarzucił naruszenie przepisu art. 97§1 pkt 4 kpa. Podał, że wynik prowadzonego przez Sąd postępowania o zasiedzenie nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji będzie rzutował na ustalenie kręgu stron postępowania. Toczyć się ono musi przy udziale wszystkich stron, zaś podstawowym obowiązkiem organu administracji jest dążenie do zapewnienia tym stronom czynnego udziału w postępowaniu. Podniósł, że błędne jest twierdzenie organu I instancji, iż zmiana właścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie przed organem administracji. Postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. (....) na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał co następuje: Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojecie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Z powyższego wynika, że przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia, nie czyni niemożliwym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeśli postępowanie sądowe o zasiedzenie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem na skutek którego nastąpi zmiana właściciel przedmiotowych działek, organ administracji będzie musiał dokonać korekty stron postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie J.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podniósł, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest bez prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 7 grudnia 2010 Wydział I Cywilny (I Ns 725/09/P) oddalony został wniosek o zasiedzenie nieruchomości stanowiących działek nr [...] i [...] , istnieje więc konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Dodał, że podstawowym obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Podniósł, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż zmiana właściciela nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio terenem objętym przedmiotową inwestycją pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nieuwzględnienie tej okoliczności stanowi naruszenie obowiązku czuwania nad ustaleniem prawidłowego kręgu stron postępowania. Z informacji uzyskanych przez skarżącego wynika, że postępowanie o wznowienie w/w postępowania zakończyło się prawomocnie postanowieniem oddalającym wniosek M.O. (IICA 464/11). Zaistniała więc konieczność ustalenia ponownie kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że w sytuacji zmiany stosunków własnościowych, po ich ujawnieniu organy administracji mają obowiązek dokonać weryfikacji osób, które w postępowaniu winny uczestniczyć. Powtórzył, że wynik postępowania o zasiedzenie, który zmienić może dotychczasowego właściciela przedmiotowych działek spowoduje, że organ również będzie zobowiązany dokonać weryfikacji stron postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że z postępowaniem głównym należy czekać, aż nastąpi tego typu zmiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 9 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Rację ma skarżący twierdząc, że obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób zainteresowanych i zawiadomienie ich o postępowaniu. Po pierwsze jednak obowiązek ten ma charakter proceduralny, co do zasady ma więc służyć zapewnieniu ochrony uprawnień procesowych osób zainteresowanych. Zagadnienie wstępne zaś, stanowiące niewyjaśniony problem materialnoprawny, jest zupełnie inną kategorię: nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Po wtóre obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania administracyjnego nie jest realizowany jednorazowo, lecz trwa aż do czasu zakończenia tego postępowania. Każdy, kto ma w tym prawny interes, winien być o postępowaniu zawiadomiony, bez względu na to, na jakim etapie tego postępowania nabył stosowne uprawnienia. Ustalenie stanu tej sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe i w obecnym stanie niezależne od ewentualnej przyszłej zmiany przepisów prawa. Zasadnie zatem organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy podzielając w całości stanowisko organu odwoławczego , skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.