II SA/Kr 1844/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Syg.ll SA/Kr 1844/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] .05.2011 r. nr [...], podjętym w wyniku rozpatrzenia wniosku M.W. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia [...] 03.2007r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T. , gmina K. . W uzasadnieniu podano, że w w/w postanowieniu z dnia 4 marca 2007 r., wskazano, że realizacja projektu autostrady A-4 dezorganizuje strukturę przestrzenną wsi, a negatywne skutki tej dezorganizacji przestrzennej mogą być znacznie złagodzone przez scalenie gruntów. Podniesiono również, że Rada Sołecka w dniu 10 marca 2006 r. pozytywnie zaopiniowała potrzebę przeprowadzenia przedmiotowego postępowania scaleniowego. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. M.W. .- zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia. Podała także iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 2 ust. 2 pkt 1 f 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objecie postępowaniem scaleniowym gruntów, na których znajdują się zakłady górnicze oraz była prowadzona eksploatacja kopalin, gruntów, na których znajdują się oczyszczalnie ścieków, gruntów, na których znajduje się stacja redukcji gazu l i II stopnia, gruntów przeznaczonych na cele specjalne tj. terenów cmentarzy, a także gruntów stanowiących drogę kraj ową nr 75 oraz przeznaczonych pod autostradę A4. Postanowieniu zarzucono również naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych pomimo braku wniosku w tym zakresie pochodzącego od właścicieli tych gruntów, a także bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo na ich rozbiórkę lub przeniesienie w zakreślonym terminie. Uzasadniając powyższe wskazano, że w załączniku graficznym opisanego powyżej postanowienia określone zostały granice scalania, a w załączniku nr 2 wśród uczestników postępowania scaleniowego pod pozycją 372 widnieje M.W ., właściciel działki ewidencyjnej nr [...], obr. T. , który zmarł przed wydaniem przedmiotowego postanowienia, a udział części opisanej powyżej nieruchomości nabyła jego żona S.W. . Podniesiono, że uczestnikiem postępowania scaleniowego może być wyłącznie aktualny właściciel gruntu wchodzącego w obszar planowanego scalenia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów podniesiono, że postępowaniem scaleniowym objęto między innymi: grunty stanowiące własność Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...] SA, na których spółka prowadzi zakład górniczy i przemysłowy eksploatujący kopaliny; działkę nr [...] obr. [...], oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZC (tereny cmentarzy); działkę nr [...], obr. [...], oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania; przestrzennego symbolem NO oraz P-kwadrat l (oczyszczalnia ścieków); działkę nr [...] obr. [...], oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem EG oraz [...](stacja redukcji gazu l i II stopnia); grunty stanowiące drogę kraj ową nr [...] oraz przeznaczone pod autostradę A4. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów podniesiono natomiast, że z -akt sprawy jednoznacznie wynika okoliczność objęcia postępowaniem scaleniowym również gruntów zabudowanych, przy czym brak jest dokumentów potwierdzających wyrażenie zgody przez właścicieli tych gruntów na objęcie ich scaleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonując oceny tego wniosku podało z kolei, że postanowienie Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r. nie jest obarczone żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, który to przepis -zgodnie z regulacją zawartą w art. 126 kpa - odnosi się do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Brak jest więc uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności tego postanowienia lub jego części. Kolegium odniosło się następnie do zarzutów wniosku nie uwzględniając ich. W jego ocenie istnienie podniesionej przesłanki rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy naruszony został przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Z rażącym naruszeniem prawa nie można zatem utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16). Starosta W. odróżnił obszar scalenia gruntów, który ustalany jest na podstawie analiz zasięgu negatywnego oddziaływania posadowienia pasa autostrady, od obszaru objętego procesem scalania gruntów, który nie obejmuje wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze scalenia. W pierwszym etapie prac scaleniowych należy bowiem ustalić współrzędne punktów określających położenie granic wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze scalenia, przy czym prace geodezyjne muszą być wykonane zgodnie z przepisami i zasadami regulującymi tworzenie map do celów ewidencyjnych. Z tego więc względu z obszaru scalenia gruntów nie wyłącza się nieruchomości, o których mowa art. 2 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także gruntów zabudowanych niepodlegających scaleniu. Następnie - mając zamierzone i ustalone granice wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze scalenia gruntów - można rozpocząć proces scalania gruntów w trakcie którego nieruchomości, o których mowa art. 2 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także grunty zabudowane niepodlegające scaleniu, na tworzonej mapie scalenia umieszcza się jako tzw. niezmienniki scalenia czyli grunty, które pozostawione są w dotychczasowych - choć nowozamierzonych -granicach. W związku z tym w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego mogą być ujęte również grunty, o których mowa art. 2 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także grunty zabudowane niepodlegające scaleniu. W ocenie Kolegium ujęcie w postanowieniu Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r., gruntów, na których znajdują się zakłady górnicze oraz była prowadzona eksploatacja kopalin; gruntów, na których znajdują się oczyszczalnie ścieków; gruntów, na których znajduje się stacja redukcji gazu l i II stopnia; gruntów przeznaczonych na cele specjalne tj. terenów cmentarzy; gruntów stanowiących drogę krajową nr [...] oraz przeznaczonych pod autostradę A4; gruntów zabudowanych niepodlegających scaleniu nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W obszernym wniosku o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy S.W. , podniosła, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także z naruszeniem przepisów kpa. W szczególności Starosta W. wydając postanowienie z dnia 4.03.2007r. wszczął postępowanie scaleniowe w stosunku do gruntów położonych w miejscowości T. , które objęte były bezwzględnym zakazem scalenia, wynikającym z art. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez co postanowienie Starosty W. w sposób rażący naruszało prawo. Scalenie odnosiło się bowiem do gruntów, na których znajdują się zakłady górnicze oraz prowadzona była eksploatacja kopalin, gruntów, na których usytuowane są zabytki architektoniczne lub historyczne, gruntów zajętych pod oczyszczalnie ścieków, opisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: "NO" oraz "P-kwadrat l", gruntów, na których znajduje się stacja redukcji gazu l i II stopnia (symbol planu "EG" oraz P-TOR5-6), gruntów przeznaczonych na cele specjalne (tereny cmentarzy) oraz gruntów stanowiących drogę krajową nr 75 oraz przeznaczonych pod autostradę A4. We wniosku podniesiono również, że . postępowaniem scaleniowym objęto grunty zabudowane bez wyraźnego wniosku ich właścicieli oraz bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo na ich rozbiórkę lub przeniesienie zabudowań w oznaczonym terminie. Wnioskodawczyni zarzuciła w tym stanie rzeczy, że Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przeciwstawiając zdefiniowanemu w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy pojęciu "obszaru scalenia" pojęcie "obszaru objętego postępowaniem scaleniowym". Ustawodawca nie dokonał bowiem rozróżnienia "obszaru scalenia" od obszaru objętego postępowaniem scaleniowym, jak błędnie przyjęło Kolegium Odwoławcze w swoim postanowieniu z dnia 20.05.2011 r. Wbrew argumentacji przyjętej w tym postanowieniu obszar scalenia jest nie tylko określony w postanowieniu wszczynającym scalenie, ale także w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Jednocześnie art. 2 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów określa kategorie gruntów, których nie można objąć postępowaniem scaleniowym, wobec czego naruszenie tego zakazu skutkuje wadliwością postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, całego późniejszego postępowania oraz decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Wnioskodawczyni zwróciła się również o dopuszczenie dowodów w postaci odpisów Kart Gminnej Ewidencji Zabytków prowadzonej przez Gminę K. oraz uchwał Rady Gminy K . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi dla miejscowości T. , celem wykazania, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego objęło swym zakresem grunty wyłączone spod możliwości objęcia ich scaleniem. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § l pkt. 1 k.p.a. i art. 157§ 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia [...] .03.2007r. miało na celu stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie to, obarczone było jedną z kwalifikowanych wad skutkujących stwierdzeniem nieważności, w szczególności, czy podjęte zostało z rażącym naruszeniem obowiązującego w dacie jego wydania prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), a zwłaszcza przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis art. 7 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego postanowienia Starosty W. przewidywał, że wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (ust. 1), które powinno w szczególności zawierać określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów, wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (ust. 2). Kwestionowane przez S.W. postanowienie Starosty W. z dnia [...].03.2007r. te wymogi formalne spełnia, ponieważ zawiera określenie granic gruntów włączonych do obszaru scalenia (załącznik nr 1 do postanowienia), wykaz uczestników scalenia (załącznik nr 2 do postanowienia) oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Jednocześnie należy zauważyć, że przepis art. ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów określa rodzaje gruntów, które scaleniu nie podlegają, z tym jednak, że z pierwszego etapu prac scaleniowych nie wyłącza się, niejako automatycznie, nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy. Wobec powyższego, ujęcie w postanowieniu Starosty Wielickiego o wszczęciu postępowania scaleniowego w miejscowości T. w gminie K. także gruntów, na których usytuowane są zakłady górnicze, oczyszczalnie ścieków, stacja redukcji gazu l i II stopnia, względnie gruntów przeznaczonych na cele specjalne (tereny cmentarzy, droga krajowa nr 75, nieruchomości przeznaczone pod autostradę A4), nie może skutkować przyjęciem, że postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § l pkt. 2 k.p.a., a jego treść nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, zwłaszcza, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji (postanowień) administracyjnych (art. 16 k.p.a.), zaś instytucja stwierdzenia nieważności jest od tej zasady wyjątkiem. Kolegium Odwoławcze podało, że opisane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) dotyczą wad szczególnie ciężkich, kwalifikowanych, a za takie wady nie mogą być uznane tego rodzaju błędy, czy uchybienia, które w normalnym toku instancji, czyli w toku postępowania odwoławczego lub zażaleniowego, uzasadniałyby uchylenie decyzji (postanowienia) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W tych kategoriach właśnie możliwe byłoby rozpoznanie zarzutów złożonych przez wnioskującą o ponowne rozpatrzenie sprawy, które dotyczą w istocie niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, czy też jego niewłaściwej oceny. W związku z tym zauważyć także należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) organ administracji publicznej nie może prowadzić czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy już załatwionej decyzją lub postanowieniem organu, a jedynie bada, czy rozstrzygnięcie to jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek dowodowy złożony przez S.W. sprowadza się w istocie rzeczy do ponownego rozpatrywania sprawy wszczęcia postępowania scaleniowego, a nie badania, czy postanowienie Starosty W. z dnia [...] 03.2007r. narusza prawo, co jest przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem tych względów nie mógł zostać uwzględniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła S.W. , zarzucając, iż zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, ponieważ podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca podniosła, iż Kolegium Odwoławcze zaniechało wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ziszczenia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez co naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W skardze wskazano, że postanowienie Starosty W. z dnia [.,,..] marca 2007r. o wszczęciu postępowania scaleniowego rażąco narusza prawo, poprzez objęcie tym postanowieniem gruntów, które nie podlegają scaleniu, a to: gruntów, na których znajdują się zakłady górnicze oraz prowadzona była eksploatacja kopalin; gruntów, na których znajdują się zabytki architektoniczne lub historyczne; gruntów, na których znajdują się oczyszczalnie ścieków; gruntów, na których znajduje się stacja redukcji gazu l i II stopnia; gruntów przeznaczonych na cele specjalne (cmentarze); gruntów stanowiących drogę krajową nr [...][; gruntów zabudowanych, bez wyraźnego wniosku ich właścicieli oraz bez wyrażenia przez nich zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie albo na ich rozbiórkę lub przeniesienie zabudowań w oznaczonym terminie. W związku z tym skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenie art. 2 ust. 2 pkt. l, 2 i 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. » » Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga S.W. nie może być przez Sąd rozpoznana. S.W. wnosząc w dniu 2.11.2011 r. skargę na zaskarżone postanowienie z dnia 5 [...]września 2011 r. znak: [.,..]Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , była uprawniona do wniesienia skargi albowiem była właścicielką nieruchomości nr [...] obr. [...] objętej procesem scalania gruntów wskazanej w zaskarżonym postanowieniu. Jednakże skarżąca przedmiotową nieruchomość darowała P.W. aktem notarialnym z dnia 4.11.2011 r. (wypis z aktu notarialnego z dnia 4.11.2011 r. k. [...] akt sądowych) ). P.W. został dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania i brał w nim udział. Sąd rozpatrując przedmiotową skargę zobowiązany jest do badania stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w chwili orzekania przez organy oraz Sąd. Skarżąca w chwili złożenia skargi w dniu 2.11,2011r. (vide: prezentata na kopercie wysłanej skargi- k. [...] akt sądowych) była uprawniona do jej złożenia, ponieważ posiadała interes prawny jako właścicielka nieruchomości nr [...], niemniej jednak w toku postępowania sądowoaclministracyjnego utraciła przymiot strony z chwilą dokonania darowizny. W związku z powyższym skoro przedmiot zaskarżenia przestał istnieć w dniu wyrokowania, to postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270, ze zm.). Stosownie do tego przepisu Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 161 § 1 pkt3cyt. ustawy p.p.s.a.