II SAB/Łd 108/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 444/51, obręb [...] przy ul. A w Ł. 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Łd 108/12 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 1 lutego 2005r. Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr 444/51 o pow. 0,0875 ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ul. A. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności części nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] nr Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. A, do czasu ustalenia spadkobierców po S. O., E. A.j i W. O.. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności spornej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, że w toku postępowania nie zostały zgromadzone dokumenty potwierdzające publiczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. A., podnosząc w szczególności kwestię braku odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Odwołanie wniósł również Prezydent Miasta Ł., podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną oraz, że było wykonywane władztwo publiczne nad tą nieruchomością, nadto wskazując, że na gruncie była położona droga asfaltowa. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ nie ustalił kręgu wszystkich stron postępowania, nie ustalił bezsprzecznie przedmiotu postępowania (jednoznaczne ustalenie powiązania nieruchomości nr 444/51 z aktem notarialnym z dnia [...] wymaga opracowania geodezyjno prawnego). Organ stwierdził ponadto, że rozpatrzenie sprawy wymaga dodatkowo wykazania zajętości gruntu pod drogę publiczną oraz sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r.. W dniu 10 czerwca 2010r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Infrastruktury o udzielenie informacji, czy na decyzję z dnia [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na co w dniu 4 sierpnia 2010 uzyskał informację, że skarga nie wpłynęła. Zwrócono wówczas akta do organu. Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że załatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. nie jest możliwe ze względu na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2010 r.. Z kolei pismem z dnia 29 października 2010 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2011 r., pismem z dnia 31 marca 2011 r. z uwagi na konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej wyznaczył nowy termin tj. do dnia 31 sierpnia 2011 r., pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. z powodu potrzeby sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej wykonanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczył nowy termin jej rozpatrzenia do dnia 31 grudnia 2011 r.. Pismem z dnia 19 września 2011 r. W. A. wystąpił do Ministra Infrastruktury z zażaleniem na niezałatwienie przez Wojewodę[...] sprawy w terminie. Następnie postanowieniem z dnia [...] Minister uznał zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że Wojewoda [...] nie pozostawał w bezczynności, bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość załatwienia spraw w terminie późniejszym przy zachowaniu wymogów z art. 36 k.p.a., a nadto wskazany przez organ wojewódzki termin jeszcze nie minął. Wyjaśnił też, że w sprawie wobec przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r., właściwy jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność wykonania mapy sytuacyjnej do celów prawnych z wydzieleniem części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2012 r., a pismem z dnia 31 maja 2012 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność wykonania dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wskazującej czy przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2012 r.. Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania, że z uwagi na konieczność wykonania dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wskazującej czy przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2012 r.. W dniu 10 sierpnia 2012 r. o tutejszego Sądu wpłynęła skarga W. A.na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości. Skarżący wniósł o nakazanie organowi administracyjnemu wydania decyzji w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 października 2012 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania i podniósł, że nie zgadza się z argumentacją Ministra, który w postanowieniu z dnia [...] uznał jego zażalenie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przyczyną niezałatwienia przedmiotowej sprawy w terminach wyznaczonych na podstawie art. 36 k.p.a. jest konieczność wykonania przez uprawnionego geodetę opracowania geodezyjno-prawnego, które jednoznacznie pozwoli ustalić powiązania nieruchomości oznaczonej nr 444/51 z aktem notarialnym z dnia [...]. Sporządzenie powyższego opracowania geodezyjno-prawnego zostało zlecone w pierwszym terminie R. S. - właścicielowi firmy "A" mającej siedzibę w P. w dniu 12 września 2011 r. W związku z pismem R. S. z dnia 23 grudnia 2011 r., w którym stwierdza, iż wykonanie wskazanych w piśmie zleceń nie jest możliwe, opracowanie nie zostało wykonane. Termin załatwienia niniejszej sprawy przedłużono więc do momentu 'zakończenia procedury przetargowej na wykonywanie map i opracowań geodezyjnych dla nieruchomości położonych na terenie Ł. - miasta na prawach powiatu. Zgodnie z umową Nr [...] z dnia [...] zawartą pomiędzy Wojewodą [...], a J. Ż. prowadzącym firmę "B" możliwe było uruchomienie środków budżetowych w roku bieżącym na wykonanie map sytuacyjnych do celów prawnych lub map z projektem podziału oraz opracowań geodezyjnych. Biorąc pod uwagę zapisy umowy oraz kolejność rozpatrywania spraw, organ wskazał, że wykonanie opracowania geodezyjnego w przedmiotowej sprawie zostanie zlecone w najbliższym terminie, tj. 30 lipca 2012 r. Zarzut skarżącego dotyczący bezczynności organu, Wojewoda uznał za nieuzasadniony, gdyż nie miał on możliwości wcześniejszego zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. (Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle powyższego dopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w niniejszej sprawie. Bezsporne jest także, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał również tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Pismem z dnia 19 września 2011 r. wniósł w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do Ministra Infrastruktury. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Ani przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.. Ocenie podlega zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z powyższych uwag wynika, że skarga jest uzasadniona. Postępowanie w sprawie trwa od 2006 roku. Jest to okres nadmiernie długi, nawet biorąc pod uwagę, że sprawa należy do skomplikowanych pod względem faktycznym czy prawnym. I od początku , jak wynika z akt nie stosowano zasady sprawności postępowania i koncentracji materiału dowodowego. Wniosek o wszczęcie postępowania Prezydent Miasta Ł. złożył w dniu 1 lutego 2005 roku. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 2 marca 2006 roku, już na samym wstępie doszło zatem do naruszenia art. 35 k.p.a. Jeszcze po czterech latach od wszczęcia postępowania trwały czynności zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z 19 maja 2010 roku, przyczyną uchylenia wydanego rozstrzygnięcia było nieustalenie wszystkich stron postępowania i nieustalenie bezsprzecznie jego przedmiotu. Tymczasem są to okoliczności, które organ obligowany jest ustalić i wyjaśnić już na samym wstępie, a nie po czterech latach prowadzenia sprawy. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwony żadnymi szczególnymi okolicznościami. Nie stanowi też przesłanki wyłączającej przewlekłość postępowania konieczność ustalenia - po takim czasie trwania postępowania - stanu prawnego nieruchomości, wykonania mapy itp. Nie usprawiedliwia również organu fakt zlecenia opracowania dokumentacji nieruchomości tym bardziej, że miedzy kolejnymi czynnościami organu w tej sprawie ponownie można było zaobserwować okresy niedziałania, jak chociażby 4 miesiące, które upłynęły miedzy rezygnacją jednego z biegłych a wyznaczeniem kolejnego biegłego geodety. Wprawdzie do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.(art. 35 § 5 k.p.a.), nie ma to jednak wpływu na końcową ocenę sposobu działania organu w niniejszej sprawie. To bowiem rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W sytuacji, gdy wiadomo, że postępowanie generuje koszty (wykonanie dokumentacji, powierzenie biegłym sporządzenia map czy opinii), nieposiadanie środków finansowych przez organ administracji nie stanowi obiektywnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Również niemożność wyegzekwowania od biegłego opinii nie jest okolicznością usprawiedliwiającą opóźnienie. Poczynając od czerwca 2010 roku uczestnicy postępowania aż siedmiokrotnie byli informowani w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu kolejnych terminów zakończenia postępowania. Nie przesądza to jednak o braku przewlekłości postępowania w sprawie niniejszej. Reasumując, lektura akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w ciągu sześciu lat jej prowadzenia postępowania mamy do czynienia z postępowaniem nieefektywnym, naruszającym zasadę ekonomiki procesowej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Czyni to zasadnym wniosek, że postępowanie dotknięte jest wadą przewlekłości Z uwagi na powyższe, uwzględniając skargę , sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał Wojewodę [...] do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stosownie do powołanego przepisu stwierdzając, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie doszło bowiem do wielokrotnego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, organ po czterech latach od wszczęcia postępowania (co także nastąpiło po kilku miesiącach od złożenia wniosku) nadal badał krąg stron postępowania i precyzował jego przedmiot. Z mocy art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania. a.tp.