II OSK 92/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy - Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 571/12 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. nr XXIV/315/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy – Miasta Kraków kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 571/12, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Podgórze sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r., nr XXIV/315/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części fragmentów rysunku planu miejscowego oznaczonych symbolami: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Małopolski, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie fragmentów rysunku planu miejscowego ze względu na istotne naruszenie prawa polegające na sprzeczności przeznaczenia tych terenów z kierunkami ustalonymi dla nich w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a to terenów oznaczonych symbolami: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76. Jak podniesiono, po dokonaniu sprawdzenia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. organ nadzoru stwierdził, iż uchwalony plan miejscowy w części sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego Studium. Powyższe dotyczyło następujących ujętych przedmiotowym planem miejscowym terenów: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76. Stwierdzona niezgodność przyjętych w planie miejscowym ustaleń potwierdziła analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu Rybitwy - Północ - planszy K1 - Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju. Zdaniem Wojewody z ustaleń tekstu planu miejscowego przewidzianych dla tych obszarów wynika, iż tereny te przeznaczone zostały pod zainwestowanie, w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Według zaś obowiązującego Studium Miasta Krakowa - planszy K1 - Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju, przedmiotowe tereny oznaczone są symbolem ZO - tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego w obszarze zieleni i parków miejskich. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów otwartych miały być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Ponadto jako główne kierunki rozwoju zieleni wyznaczono w Studium m.in. rozwój systemu zieleni Krakowa w oparciu o system parków rzecznych. Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, wszystkie wyżej opisane obszary w planie miejscowym przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, z określeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działki na 30%. Wszystkie te tereny położone są poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Dokonana w przedmiotowym planie miejscowym zmiana przeznaczenia w/w terenów oznaczonych w Studium jako tereny otwarte i ustalenie dla nich przeznaczenia pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy jest w opinii Wojewody sprzeczne z kierunkami i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym dla w/w obszarów zapisano zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie strony skarżącej zagwarantowane na tym terenie możliwości inwestowania wykraczają poza zakres ram prawnych i możliwości wyznaczonych w Studium. Złożone zaś w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnienia, organ nadzoru uznał, za nieusprawiedliwione. Fakt złożenia do projektu planu dużej liczby wniosków o ustalenie przeznaczenia pod inwestycje budowlane terenów znajdujących się poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych pod zainwestowanie nie oznacza w ocenie Wojewody konieczności uwzględniania owych wniosków, nawet jeżeli dotyczą one terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego bądź planowanego zainwestowania, czy też położonych w rejonie istniejącego układu komunikacyjnego, ale jednocześnie zlokalizowanych według studium w terenach określonych jako tereny otwarte, wyłączone spod zabudowy. Organ nadzoru wskazał dalej, że ze złożonych przez Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnień wynikało wprost, iż ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w terenach, dla których studium jako podstawowy kierunek zagospodarowania wskazuje obszary wolne od zabudowy, było wynikiem uwzględnienia przez organ planistyczny bądź złożonych wniosków bądź złożonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu uwag (w zakresie terenów MN9 i MN14). Organ nadzoru podkreślił, iż wprawdzie nie kwestionował samego trybu podejmowania przedmiotowej uchwały, aczkolwiek w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag efekt finalny przeprowadzonej procedury w postaci uchwalonego planu sprzeczny był z obowiązującym studium, jak również nie kwestionował przesłanek urbanistycznych (zachowanie spójnego układu zabudowy czy istnienie odpowiedniego zaplecza infrastrukturalnego w postaci dróg oraz sieci infrastruktury technicznej), leżących u podłoża dokonanych ustaleń w zakresie przeznaczenia kwestionowanych w skardze terenów względem kierunków ustalających dla tych terenów w obowiązującym studium obszary wolne od zabudowy. Powyższe świadczy o naruszeniu tych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wojewoda wskazał, że studium uchwalone zostało w odmiennym stanie prawnym, kiedy przepisy obowiązującego porządku prawnego wymagały zachowania spójności ustaleń planów miejscowych z ustaleniami studiów. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały w przepisach ustawy wprowadzono wymóg zachowania zgodności, który w opinii strony skarżącej należało interpretować jako obowiązek uwzględnienia ustaleń Studium w ustaleniach planów miejscowych. Powyższe w ocenie strony skarżącej stanowiło naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności. Zdaniem organu planistycznego przyjęty przez Wojewodę sposób dokonania oceny zgodności postanowień planu z zapisami studium był nieprawidłowy. Należało bowiem wskazać, iż zgodność planu z zapisami studium obejmowała zgodność sporządzonego planu z wszystkimi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, obejmującego zarówno część tekstową, jak i dołączone do niej plansze graficzne (K1 do K-5 oraz U1 do U7). Dlatego, przy ustalaniu przeznaczenia dla poszczególnych obszarów, dla których sporządzany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, priorytetowe znaczenie miało ustalenie uwarunkowań faktycznych, które skonfrontowane z zapisami całego dokumentu Studium, wskazywały, jaki rodzaj przeznaczenia był dopuszczalny w danym terenie. Podniesiono zatem, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Krakowa nie ograniczało się jedynie do plansz mapowych, ale składało się z dwóch równorzędnych części: tekstowej i graficznej, które łącznie stanowiły o kierunkach polityki planistycznej gminy. Co więcej, zapisy tekstowe Studium wskazywały, iż poszczególne elementy odwzorowane na poszczególnych planszach Studium miały jedynie charakter informacyjny i poglądowy. Zarówno bowiem granica terenów przeznaczonych do zabudowy, jak i poszczególne kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów, miały charakter orientacyjnych wyznaczników, których doprecyzowanie miało nastąpić dopiero na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta Krakowa podkreśliła w tym miejscu, że w jej ocenie przepisy art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dają podstaw do dokonywania oceny zgodności planu jedynie z pewnymi częściami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi określoną całość, składającą się zarówno z części tekstowej, jak i dołączonych do nich map i rysunków (planszy). Dlatego też, badając zgodność planu z zapisami Studium, należy oceny tej dokonać poprzez analizę całego tekstu Studium, jak i poszczególnych załączników do dokumentu polityki planistycznej gminy. Jak podkreślono, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" ustalenie inwestycyjnego przeznaczenia (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) dla obszarów MN9, MN14, MN 71-76 zostało uwarunkowane występującymi wyznacznikami faktycznymi. Poszerzenie obszarów, dla których Studium wskazało jako główny kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, dotyczyło obszarów na styku z obszarami już zabudowanymi, a ponadto położonymi w rejonie istniejącego układu komunikacyjnego. Zdaniem Rady, pod względem planistycznym te obszary, jako bezpośrednio sąsiadujące z istniejącą zabudową, pozostawały w zasięgu obsługi istniejącego układu komunikacyjnego i uzbrojenia. Równocześnie w opinii Rady plan utrzymywał niebudowlane przeznaczenie dużych terenów w zachodniej części obszaru planu (tereny rolnicze R1 i R2), w części centralnej (tereny R9 i R10), w części wschodniej (teren R13 i ZP5) jak i całego pasa terenów wzdłuż doliny Wisły (tereny Z1 do wału oraz tereny zieleni i tereny rolnicze od wału w kierunku południowym na głębokość min. 50 m lub więcej). Zaznaczono również, że Wojewoda oparł się wyłącznie na porównaniu jedynie rysunków obu dokumentów - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" i Studium, pomijając okoliczność złożoności dokumentu Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Dokonując w pierwszej kolejności kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury i obowiązujących w tym zakresie zasad, Sąd stwierdził, że nie doszło do uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej: "u.p.z.p."). Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Przystępując do badania merytorycznego zarzutów organu nadzoru, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie Wojewody, że w terenach oznaczonych w skardze, na fragmentach rysunku planu, występuje sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.). Zgodnie bowiem, z zapisami studium, tereny oznaczone w planie jako: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76, a przeznaczone w nim pod zainwestowanie mieszkaniowe (w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej), w studium były oznaczone symbolem ZO – tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego w obszarze zieleni i parków miejskich. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę, iż zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów otwartych mają być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Ponadto jako główne kierunki rozwoju zieleni wyznaczono w studium m.in. rozwój systemu zieleni Krakowa w oparciu o system parków rzecznych. Jak wynika natomiast z zapisów planu miejscowego wskazane wyżej tereny przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, z określeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działki - 30%. Wszystkie te tereny położone są poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Tym samym dokonana w przedmiotowym planie miejscowym zmiana przeznaczenia w/w terenów oznaczonych w studium symbolem ZO i ustalenie dla nich przeznaczenia pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy pozostaje, zdaniem Sądu, w sprzeczności z kierunkami i zakładanymi funkcjami dla tych obszarów przewidzianymi w obowiązującym studium, w którym nie przewidziano dla w/w obszarów możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Cytując następnie treść przepisów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Sąd wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. Podkreśla się zatem, że warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości, iż w częściach skarżonych przez organ nadzoru część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rybitwy - Północ" była niezgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji - zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością. Jednocześnie Sąd podkreślił, że dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia pozostaje fakt, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierało zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt: II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze – ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części fragmentów rysunku planu miejscowego oznaczonych symbolami: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta Krakowa i Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięciu w granicach danej sprawy – polegające na nieuwzględnieniu przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że w zakresie określonym w orzeczeniu ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami planu miejscowego a zapisami studium – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ustalenia miejscowego planu w części co do której Sąd dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu a Studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie nie może być mowy o braku zgodności między ustaleniami planu miejscowego i Studium. 2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż w zakresie określonym w orzeczeniu plan jest niezgodny ze Studium – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wnikliwa analiza zapisów studium i planu miejscowego prowadzi do konstatacji, iż ustalenia skarżonego planu miejscowego pozostają w zgodzie ze studium również w zakresie w odniesieniu do którego Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały. II. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały jedynie z fragmentem Studium, a nie jak nakazuje przedmiotowa norma z całością zapisów Studium. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny potwierdzającej zarzuty Wojewody Małopolskiego o niezgodności części ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy – Północ" z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Z zarzutami tymi należało się zgodzić, choć – co należy podkreślić – znalazły one swoje uzasadnienie w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Mając na uwadze powyższe przepisy przede wszystkim podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy – Północ" nie została przeprowadzona w sposób pełny, uwzględniający wszystkie postanowienia studium zawarte w obu częściach tego aktu. Sąd bowiem opierając się na załączniku graficznym do Studium nie uwzględnił postanowień zawartych w części tekstowej tego aktu, których pominięcie doprowadziło do niepełnej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami studium. Zauważyć należy, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 Studium, ustalona została "granica terenów przeznaczonych do zabudowy" rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Co istotne, przyjęto, że "(g)ranica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Istotne są również postanowienia zawarte w pkt 5 Studium, określonym generalnie jako "(r)ealizacja polityki przestrzennej", w którym przyjęto, iż "(d)opuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (...) pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, - nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, - respektowania ustaleń dla stref określonych w studium". Powyższe postanowienia Studium powinny zostać uwzględnione przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny przyjętych w planie miejscowym zmian przebiegu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zainwestowania z obszarami wolnymi od zabudowy. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd poprzestał na badaniu zgodności postanowień planu z załącznikiem graficznym do Studium, pomijając przewidziane w części tekstowej Studium odstępstwa, do jakich może dojść przy jednoczesnym spełnieniu konkretnie wskazanych przesłanek. Argument o niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium należało zatem uznać za przedwczesny, ocena taka może być bowiem dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów. W świetle akt sprawy, dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny wstępne badanie zaistniałych okoliczności wskazuje, że poczynione przez organ planistyczny modyfikacje mieszczą się w dopuszczalnej przez Studium korekcie. Niemniej jednak ustalenia te powinny zostać przez Sąd I instancji dokonane w pełnym zakresie, przy uwzględnieniu stanowiska Rady, które w świetle powyższych postanowień Studium może okazać się znaczące. Należy w szczególności zauważyć, że w zaskarżonym planie do istniejących terenów zabudowy organ dołączył jedynie małe obszary, a zatem nie tworząc odrębnych enklaw pod budownictwo mieszkaniowe poszerzył zwarte tereny zabudowy. Jak wynika z wyjaśnień Rady, powyższe rozwiązanie odpowiada w pełni warunkowi integralności zagospodarowania i infrastruktury drogowej i technicznej, poszerzone bowiem obszary posiadają dobrze funkcjonującą komunikację drogową. Ta zatem kwestia powinna zostać wyjaśniona przez Sąd I instancji. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, wobec sformułowań zawartych w części tekstowej Studium, nie można również pominąć stosunku wielkości terenu objętego dokonanymi w planie miejscowym zmianami wobec całego obszaru objętego postanowieniami planu. Zauważyć należy, że obszar objęty planem wynosi 527,4 ha, zaś powierzchnia, jaka została włączona do terenu oznaczonego symbolem MN wynosi 9,03 ha, co stanowi zaledwie 3,6%. Okoliczność ta powinna być również uwzględniona przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do wprowadzenia korekt, czy też dokonano zmian wykraczających poza ramy wyznaczone w Studium. W tej sytuacji za zasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanowiony w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oznacza, iż sąd w granicach rozpoznania sprawy zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały skupił się na podniesionych w skardze zarzutach pomijając istotne okoliczności, które w sposób znaczący oddziałują na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.