II SA/Gl 380/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasów Państwowych Nadleśnictwa R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta G. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej podziału w kwocie 3 312,60 zł. Opłata ta została nałożona na Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo R. zarządzające nieruchomością Skarbu Państwa oznaczoną przed podziałem jako działka nr 1, obręb K. Decyzją tą zobowiązano jednocześnie Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo R. do uiszczenia ustalonej opłaty w terminie 14 dni po upływie terminu od uzyskania przez nią waloru ostateczności. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został art. 98a, art. 148 ust. 1 do ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwana u.g.n.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w G. Nr [...], z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości z obszaru miasta G., które są objęte podziałem (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu Prezydent Miasta G. podał, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa R. podział nieruchomości nr 1, obręb K., na działki nr 2 i nr 3. Decyzja podziałowa uzyskała walor ostateczności w dniu [...] r. W tej dacie obowiązywała wskazana w podstawie prawnej decyzji uchwała Rady Miejskiej w G., która przewiduje 20% stawkę opłaty adiacenckiej od różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustalono, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości jej wartość wzrosła o 16 563 zł i w oparciu o ustaloną przez Radę Miejską stawkę procentową ustalono należną gminie opłatę adiacencką z tego tytułu. Prezydent Miasta G. zanalizował sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Stwierdził, że uwzględnia on przepisy działu IV rozdziału 1 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta G. szczegółowo zanalizował zastosowany w operacie sposób ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, w tym przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi, które miały miejsce na lokalnym rynku nieruchomości. W oparciu przeprowadzoną analizę dotyczącą wybranego przez rzeczoznawcę podejścia służącego do określenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz zastosowanych przez niego metod i technik szacowania nieruchomości organ doszedł do wniosku, że sporządzony w sprawie operat w sposób właściwy wykazuje wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku jej podziału. Skontrolował on także prawidłowość obliczenia ustalonej w operacie wysokości opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów i wątpliwości podniesionych przez Nadleśniczego Nadleśnictwa R. w piśmie z dnia [...] r. organ wskazał, że w sprawie nie doszło do podziału nieruchomości z urzędu lecz na wniosek złożony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa R. działającego w imieniu właściciela nieruchomości. Do podziału tego nie miał zastosowania w szczególności przepis art. 97 ust. 3 u.g.n., bowiem nie został on dokonany z uwagi na jego niezbędność do realizacji celu publicznego, ani też dzielona nieruchomość nie stanowiła własności gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W sprawie nie zaszła także okoliczność wskazana w art. 98a ust. 2 u.g.n., gdyż nie miał miejsca podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Wskazał ponadto, że z mocy art. 98a ust. 1 tej ustawy z uwagi na wykazany w operacie wzrost wartości nieruchomości oraz obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej był on zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie. Prezydent Miasta G. odniósł się rownież do zastrzeżeń strony podniesionych w stosunku do operatu szacunkowego. Wskazał w związku z tym, że: omyłka rzeczoznawcy w oznaczeniu działki została przez niego usunięta; użytki gruntowe wskazane na s. 6 i 7 tego operatu zostały opisane prawidłowo i wynikają z pracy geodezyjnej [...] dotyczącej przedmiotowego podziału nieruchomości; brak wyceny gruntów rolnych wykazanych w ewidencji gruntów jako użytków rolnych wynikał z faktu innego ich przeznaczenia w planie miejscowym. Organ podał wreszcie, że stronie postępowania zapewniono czynny udział w każdym jego stadium. W odwołaniu od tej decyzji Państwowe Gospodarstwo leśne – Lasy Państwowe - Nadleśnictwo R., reprezentowane przez jego Nadleśniczego, wniosło o jej uchylenie w całości. Zarzuciło, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że do podziału działki nr 1 doszło w związku z zamiarem sprzedaży jej zabudowanej części w trybie art. 40a ustawy o lasach. Mocą art. 40a ust. 3 tej ustawy grunty takie podlegają ujawnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewidencji gruntów i budynków jako grunty zabudowane. Zdaniem odwołującego się przepis ten oznacza, że z mocy ustawy nie miała miejsca zmiana przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a dochodzi tylko do administracyjnego skorygowania zapisów planu. Odnośnie nowo wydzielonej działki nr 2 korekta taka nawet była zbędna bowiem w planie uchwalonym w 2002 r. teren tej działki został oznaczony symbolem MN, a zatem podział nieruchomości został dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Następnie odwołujący się stwierdził, że procedura podziału i sprzedaży ostatnio wskazanej działki została przeprowadzona zgodnie z art. 40a ustawy o lasach, a nie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tylko ustalenie ceny jej sprzedaży nastąpiło w trybie tej ustawy. Odwołujący się zakwestionował także ustalenia zawarte w operacie wskazując, że podział nieruchomości nie miał wpływu na poziom jej wartości (dosł. wycenę), bowiem jej przeznaczenie przed i po podziale nie uległo zmianie. Powołał się także na brzmienie art. 98a ust. 2 u.g.n. ( błędnie oznaczonego jako 98 ust. 2 ) dowodząc, że podział działki 1 nastapił niezależnie od ustaleń planu miejscowego i służył innym potrzebom, niż wynikające z przystosowania jej do zapisów tego planu. Odwołujące się Nadleśnictwo wreszcie wskazało, że wystąpiło do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. o wydanie opinii pod kątem zasadności i rzetelności wykonania przedmiotowego operatu. Zastrzeżenia odwołującego się budziło określenie w nim różnych wartości zabudowanej części działki ( na s. 32 wyceniono ją na 64, 79 zl/m² i na s. 42 tego operatu na 77,77 zł/m².) Niezrozumiałe było także dla strony przyjęcie do porównań dla działek 2 i 3 różnych transakcji na tym samym rynku lokalnym. Wreszcie ten sam rzeczoznawca na zlecenie Nadleśnictwa w dniu [...] r. wycenił działkę 2 w związku z jej sprzedażą i ustalił jej wartość na kwotę 82 366 zł, a w kolejnym operacie kwota ta wyniosła 99 235 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało pełne brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. Podkreślając, że w sprawie zaistniały wszystkie wskazane w tym przepisie przesłanki dające Prezydentowi Miasta G. podstawę do ustalenia w opłaty adiacenckiej. Zdaniem SKO w obowiązującym stanie prawnym nie ma znaczenia, co stanowiło podstawę wystąpienia o podział nieruchomości, bowiem opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości ustala się jedynie w przypadku, gdy do takiego podziału doszło na wniosek zainteresowanej strony. Stwierdziło jednocześnie, że organ I instancji dopuścił się uchybień proceduralnych, które jednak nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności organ ten bowiem wszczął z urzędu postępowanie po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalającego wysokość opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że dowodem w niniejszym postępowaniu nie mógł być operat szacunkowy przedstawiony przez Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo R., bowiem był on sporządzony w innym celu, gdyż w oparciu o niego ustalono wartość rynkową zabudowanej nieruchomości, a operat sporządzony w przedmiotowej sprawie dotyczył nieruchomości gruntowej nr 1 przed i po podziale. Ponadto stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. pierwszy z tych operatów utracił już swoją moc obowiązującą, gdyż został sporządzony [...] r. Skargę na ostatnio omówioną decyzję wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe – Nadleśnictwo R., reprezentowane przez jego Nadleśniczego. W skardze powtórzona została większość zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności strona skarżąca zarzuciła jej wydanie z naruszeniem art. 40 a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach państwowych ( t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Skarżące Państwowe Gospodarstwo Leśne podkreśliło, że stosownie do art. 40a ust. 3 powołanej ustawy "grunty pod budynkami oraz grunty z budynkami związane, będące przedmiotem sprzedaży, uważa się za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty te podlegają z urzędu ujawnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewidencji gruntów i budynków jako grunty zabudowane". Z przepisu tego zatem wynika jednoznacznie, zdaniem strony, że podział nieruchomości na działki 2 i 3 nie został oparty na woli strony wnioskującej lecz w wykonaniu wymogów wynikających z ustawy o lasach, które nakazywały określenie statusu tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło także do naruszenia przepisu art. 98a ust. 2 u.g.n., który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Przedmiotowy podział nieruchomości wynikał też z ustawy o lasach, a nie z planu miejscowego. SKO w swojej decyzji nie odniosło się również do przepisu art. 8a ust. 2 u.g.n. (winno być 98a ust. 2 – przyp. Sąd) w zw. z art. 40a ust. 3 ustawy o lasach, tymczasem z przepisów tych jednoznacznie wynika, że brak jest jakichkolwiek podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku działań podjętych w trybie wskazanym w art. 40 a ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że ustawodawca w przepisie art. 98a u.g.n. nie dokonuje dywersyfikacji sytuacji, w wyniku której dochodzi do podziału nieruchomości. Innymi słowy dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma znaczenia, jaka była podstawa wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości. Tym samym zarzut skargi, że przedmiotowy podział nie został dokonany z woli właściciela należy uznać za bezpodstawny, bowiem z wnioskiem takim wystąpił podmiot legitymujący się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Podział przedmiotowej nieruchomości nie został także dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości wyraźnie także wynika, że jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie. Analizując zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego wskazać należy, że ustalenie przez organ wykonawczy gminy opłaty adiacenckiej, o jakiej jest mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia czterech pozytywnych przesłanek, a to: 1) zatwierdzenia podziału nieruchomości ostateczną decyzją lub prawomocnym orzeczeniem wydanymi na wniosek właściciela lub jej użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres jej użytkowania, 2) wydania decyzji ustalającej opłatę przed upływem 3 letniego terminu od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości waloru ostateczności czy od uprawomocnienia się orzeczenia o podziale, 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego konsekwencją jej podziału, 4) obowiązywania uchwały rady gminy ustalającej stawki procentowe opłaty adiacenckiej w dacie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki w ocenie organów zostały spełnione. Stanowisko takie należy podzielić. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać należy, że podział działki nr 1, obręb K., należącej do Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe - Nadleśnictwo R. nastąpił na wniosek Nadleśniczego, który reprezentował jej właściciela, co wynika z unormowania zawartego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Stronie skarżącej przyjdzie wyjaśnić, że ustalona zaskarżoną decyzją opłata adiacencka nie pozostaje w bezpośrednim związku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu podzielonej działki. W szczególności opłaty tej nie należy mylić z tzw. rentą planistyczna, o jakiej jest mowa w art. 36 ust. 4 i art. 37 przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Jest to bowiem opłata pobierana z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego oraz jej zbyciem w okresie 5 lat od wejścia w życie tego planu. Powołane w skardze unormowanie zawarte w art. 40a ust. 3 ustawy o lasach pozwala natomiast na właściwe zagospodarowanie zbywanych przez Lasy Państwowe nieruchomości wymienionych w art. 40a ust. 1 tej ustawy. W szczególności przepis ten wyłącza takie zbywane nieruchomości z zakazów zabudowy wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis nakazuje także określenie tych nieruchomości w uchwalanych planach miejscowych oraz prowadzonej przez starostów ewidencji gruntów i budynków jako gruntów zabudowanych. Niezasadny jest także zarzut dotyczący nie zastosowania w sprawie przepisu art. 98 a ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 40a ustawy o lasach. Wskazać tutaj należy, że wykładając pierwszy z tych przepisów, który wyłącza zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. w stosunku do podziałów nieruchomości dokonywanych niezależnie od ustaleń planu miejscowego odwołać się trzeba do treści przepisu art. 95 u.g.n. Podziały nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego mogą mieć bowiem miejsce tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. W art. 95 u.g.n. ustawodawca nie wskazał jednak przypadku mającego miejsce w kontrolowanym postępowaniu, a to wydzielenia z nieruchomości jej zabudowanej części, która jest nieprzydatna jej dotychczasowemu właścicielowi, celem jej zbycia. Dodać należy, że omawiany przepis, jako wprowadzający wyjątek od zasad przewidzianych w przepisach rozdziału 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy wykładać w sposób literalny (ścisły). Inaczej mówiąc nie można do tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, skontrolował z urzędu także zgodność zaskarżonej decyzji i innymi przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego organy obu instancji wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W szczególności Prezydent Miasta G. dokonał oceny prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu, tak w zakresie zastosowanych podejść, metod i technik szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę uznając je za zgodne z przepisami u.g.n., a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem RM). Wskazać należy, że w operacie tym rzeczoznawca majątkowy J. F.– W. do ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale prawidłowo zastosowała podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, metodę porównywania parami i metodę wskaźników szacunkowych w odniesieniu do terenów leśnych. Rzeczoznawca przeprowadziła także analizę trendu zmian cen transakcyjnych na rynku lokalnym na skutek upływu czasu i doszła do przekonania, że brak jest wyraźnego wpływu daty transakcji na wartość nieruchomości i w związku z tym nie skorygowała cen z uwagi na ten czynnik. Do określania wartości nieruchomości przeznaczonych na cele leśne z uwagi na brak transakcji rynkowych zastosowała metodę wskaźników szacunkowych gruntów określoną w § 18 rozporządzenia RM oraz uwzględniła wymogi wynikające z § 19 pkt 2 tego rozporządzenia. W związku z wytkniętym przez stronę postępowania błędem dotyczącym oznaczenia na s. 4 operatu części podzielonej działki Prezydent Miasta G. wystąpił do rzeczoznawcy o jego usunięcie. W wystąpieniu tym wniósł również o odniesienie się do zgłoszonych przez stronę wątpliwości dotyczących rozbieżności między powierzchniami poszczególnych użytków ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, a przyjętymi w operacie powierzchniami stref o różnym, wynikającym z planu miejscowego przeznaczeniu. W odpowiedzi na to wystąpienie rzeczoznawca skorygowała dostrzeżony przez stronę błąd pisarski oraz wyjaśniła, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. była zobowiązana do uwzględnienia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości w planie miejscowym, w którym wyceniana nieruchomość znajdowała się w trzech strefach, a to : IX/1ZL – tereny zieleni leśnej, MNn, st - nowe tereny mieszkaniowe oraz Wo – tereny wód otwartych. Strefy te przeznaczenia nie pokrywały się zaś z danymi ujętymi w ewidencji, w której wskazano, że część nieruchomości stanowią użytki rolne. W związku z odwołaniem wniesionym od decyzji Prezydenta Miasta G. rzeczoznawca potwierdziła wreszcie w oparciu o przepis art. 154 ust. 4 u.g.n. aktualność sporządzonego operatu na dzień [...] r. Zdaniem Sądu prawidłowo także w swojej decyzji organ odwoławczy odniósł się do wątpliwości zgłaszanych przez Nadleśniczego Nadleśnictwa R. W szczególności SKO w K. zasadnie wskazało, że dowodem w spawie nie mógł być operat sporządzony w celu ustalenia ceny zabudowanej nieruchomości w związku z zamiarem jej sprzedaży w oparciu o unormowanie zawarte w art. 40a ust. 2 ustawy o lasach. Stosownie bowiem do przepisu art. 154 ust. 3 operaty mogą być wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone. Powołując się na ostatnio wskazany przepis Kolegium zasadnie też zwróciło uwagę na utratę ważności powołanego przez stronę operatu. Sąd nie mógł natomiast zająć stanowiska w kwestii zamierzonej przez stronę skarżącą weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym była mowa w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. W aktach postępowania administracyjnego brak jest bowiem oceny przedmiotowego operatu dokonanej przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w K. Dodać należy, że argumentu tego strona skarżąca nie podniosła już w skardze wniesionej do WSA w Gliwicach. Wreszcie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich powołanych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.