II SA/Rz 507/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą je decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 507/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Ł.K. jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] marca 2012 r., nr [..] umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Ł.K. od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lutego 2012 r., nr [..], którą - we wznowionym postępowaniu - odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] października 2010 r. nr [..],[..] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 30 sierpnia 2011 r. M.K., J.K., K.S. i P.S. zażądali wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] października 2010 r. wydaną na wniosek B.W., a dotyczącą wydania pozwolenia na budowę budynku usługowego dla inwestycji, myjni samochodowej bezdotykowej trzystanowiskowej wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i technologicznej oraz zjazdu drogowego z drogi gminnej - ul. B. Ś. na działkach nr ewid. [..] obręb [..]. Wnioskodawcy mieli bowiem nie brać udziału w postępowaniu pomimo, że przysługiwał im status strony. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a.") postanowieniem z dnia 27 września 2011 r. Prezydent Miasta [..] wznowił postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 8 października 2010 r. powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że wskutek braku odwołań stron decyzja z dnia [..] października 2010 r. stała się ostateczna, przy czym dokonano jej zmiany decyzjami z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..], oraz z dnia [..] września 2011 r. [..]. W toku wznowionego postępowania, pomimo stosownego wezwania ze strony organu, wnioskodawcy nie wskazali daty, w której dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ocenie organu M. i J.K. nie posiadali statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, którymi są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymienieni nie byli właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami nieruchomości znajdujących się w otoczeniu obiektu, w tym działek [..], których właścicielem jest Ł.K. Prezydent Miasta [..] podkreślił też, że zgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..] " w [..], nr [..] /2000 z dnia [..] grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Podk. Nr [..] z [..] r., poz. [..]) teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem E26UHpURp o ustaleniach "Teren usług handlu i rzemiosła. Dopuszcza się funkcję mieszkaniową dla potrzeb właścicieli obiektów usługowych i rzemieślniczych". Na terenie całego osiedla zakazana jest realizacja inwestycji szczególnie szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska oraz inwestycji, których zasięg oddziaływania poza granice własnej działki zostanie wykazany w odrębnych przepisach. Planowana myjnia nie stanowiła przedsięwzięcia zaliczanego do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie była sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń, dla lokalizacji zjazdu z drogi publicznej inwestor uzyskał decyzję zarządcy drogi, posiadał pozwolenie wodno-prawne dotyczące wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych, oczyszczonych z myjni. Odrębne przepisy nie ograniczały zabudowy terenów działek sąsiednich, w tym należących do Ł.K., jak i nr [..] pozostającej w dyspozycji K. i P.S. Działki wnioskodawców nie znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora, dlatego za stronę postępowania nie można było uznać również K. i P.S., a to uzasadniało odmowę uchylenia decyzji. Odwołanie od decyzji wnieśli K. i P.S. oraz Ł.K. Decyzją z dnia [..] marca 2012 r. Wojewoda [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie z odwołania Ł.K. W ocenie Wojewody wymieniony nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, skoro nie brał udziału w takim charakterze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Tymczasem prawo wniesienia odwołania służy wyłącznie stronom postępowania administracyjnego, a wobec tego zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewoda wskazał ponadto, że decyzją z dnia [..] marca 2012 r. uwzględniając odwołanie K. i P.S. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z decyzją Wojewody [..] z dnia [..] marca 2012 r. nie zgodził się Ł.K. wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Zarzuca w niej naruszenie przepisów art. 127 § 1 w zw. z art. 28 i art. 32 k.p.a. przez uznanie, że nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony, i że nie przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania. Skarżący wyjaśnia, że jest właścicielem zabudowanej nieruchomości przy ul. B.Ś. [...] od połowy 2009 r., poprzednio nieruchomość należała to rodziców: J. i M.K. O zmianie tej powiadomiono Gminę [..], która była świadoma przysługującego mu statusu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na potrzeby postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji dnia 1 lipca 2011 r. udzielił rodzicom upoważnienia do działania w swoim imieniu, w tym złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto składając już osobiście odwołanie złożył oświadczenie o zatwierdzeniu wszelkich czynności dokonanych przez reprezentujących go rodziców. W toku postępowania organy nie dążyły do wyjaśnienia statusu J. i M.K., a o braku po ich stronie interesu prawnego dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia decyzji. Na tej podstawie domaga się uchylenia skarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi Wojewoda [..] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270, dalej zwana "p.p.s.a.") uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena zgodności decyzji z prawem i postępowania prowadzącego do jej wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny skargi Ł.K. Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Umorzenie postępowania odwoławczego, a więc zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga jednoznacznego przesądzenia, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie w chwili orzekania ten warunek nie został spełniony, zatem nie było powodów do umorzenia postępowania w stosunku do Ł.K. Nie oznacza to, że stanowisko Wojewody [..] jest wadliwe, gdy organ wskazuje, że odwołującym nie może być podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Pogląd taki jest o tyle trafny, że odwołanie zawsze musi pochodzić od strony postępowania, jednak w takim przypadku zawsze pozostaje do rozważenia możliwość zastosowania umorzenia lub niedopuszczalności odwołania. Wybór jednej ze wskazanych możliwości musi wynikać z okoliczności danej sprawy i być przez organ uzasadniony. W sprawie będącej przedmiotem skargi przyjęcie istnienia podstaw umorzenia postępowania odwoławczego jest przedwczesne. Oznacza to, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 w związku z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda [..] umarza postępowanie w stosunku do Ł.K. nie wyjaśniając statusu prawnego odwołującego. Organ opiera się tylko na ustaleniach postępowania pierwszoinstancyjnego ignorując oświadczenie skarżącego dołączone do odwołania, z treści którego może wynikać wadliwe określenie zakresu podmiotowego postępowania wznowieniowego przed organem pierwszej instancji. Mając taką wiedzę należało zweryfikować legitymację procesową odwołującego, a nie przechodzić nad tym problemem w sposób formalny i twierdzić, że odwołujący nie był stroną postępowania przed Prezydentem Miasta [..] w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania wznowieniowego. Sytuacja, która pojawiła się na skutek skarżonej decyzji jest niemożliwa do zaakceptowania z dwóch powodów. Po pierwsze, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał rozdzielenia sprawy odwoławczej na dwa rozstrzygnięcia: merytoryczne i umarzające, w sytuacji gdy od decyzji Prezydenta Miasta [..] zostały złożone odwołania, a co do skarżącego istniała wątpliwość czy jest stroną. W takim przypadku należało rozpoznać odwołanie pochodzące od strony, a w odniesieniu do podmiotów, co do których postępowanie stało się bezprzedmiotowe należało tę okoliczność wskazać w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Rozdzielenie możliwe byłoby tylko w przypadku, gdyby którykolwiek z wnoszących odwołanie spełniał warunki z art. 134 k.p.a. Po drugie, umorzenie postępowania w sytuacji, gdyby skarżący był właścicielem działki, w związku z którą wznowiono postępowanie, a tylko organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tej okoliczności prowadziłoby do skutku nielogicznego, gdyż w rezultacie wad postępowania pierwszoinstancyjnego właściciel zostałby wyeliminowany z postępowania odwoławczego i nie uzyskałby merytorycznego rozstrzygnięcia, a weryfikacji decyzji nie mógłby on nawet zrealizować w trybie wznowienia postępowania, skoro w chwili wydania decyzji umarzającej istniały dokumenty wskazujące, że jest właścicielem działki, ze względu na którą wznowiono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że poprawne rozwiązanie sytuacji powstałej po podzieleniu postępowania odwoławczego na dwie sprawy, załatwione odrębnymi rozstrzygnięciami, wymaga uchylenia także decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [..] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia z dnia [..] marca 2012 r. Wprawdzie decyzja ta zawiera trafne stanowisko organu drugiej instancji, ale jej pozostawienie w mocy zamykałoby rozpoznanie odwołania Ł.K., bo po uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do tego podmiotu organy nie mogłyby wydać żadnego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 k.p.a. Konsekwencją takiego działania i aprobaty dla stanowiska Wojewody leżącego u podstaw uchylenia decyzji na skutek odwołań M. i J.K. musiało być uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lutego 2012 r., [..]. W ponownym postępowaniu organy ocenią spełnienie przez podanie o wznowieniu warunków formalnych i stosownie do tego podejmą właściwe rozstrzygnięcie. Muszą uwzględnić ujawniony na rozprawie fakt, że M. i J.K. posiadają służebność osobistą w lokalu znajdującym się w budynku, którego właścicielem jest Ł.K. i dokonać oceny tej sytuacji z punktu widzenia treści art. 28 k.p.a. Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę orzekając jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią status prawny skarżącego i stosownie do tych ustaleń rozpoznają sprawę wznowienia postępowania obejmującego decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lutego 2012 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.