IV SAB/Po 66/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów 1. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. grzywnę w kwocie (...) (...) zł; 3. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżącego A. W. kwotę (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia (...)r., nadesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu (...) r., Z. W. ( zwany dalej Skarżącym), działając jako pełnomocnik syna A. W., wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO lub Organ) w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia (...) r. Wniosek dotyczył wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów: zawiadomienia o wszczęciu przez Urząd Miasta i Gminy S. postępowania z dnia (...) r., nr (...); obwieszczeń dotyczących w/w postępowania; wniosku inwestorów o wszczęcie postępowania wymienionego wyżej. Podał, że kserokopie te potrzebne mu są do prowadzenia sprawy unieważnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie, której dotyczą dokumenty. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie grzywny organowi i o zwrot kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) r. SKO poinformowało skarżącego, że zgodnie z art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., poz. 98, 1071 ze zm. dalej kpa) sporządzanie odpisów i kopii z akt sprawy następuje w lokalu organu a także podano w jakim pokoju i w jakich godzinach można tego dokonywać (k. 4 akt admin.). Pismem z dnia (...) r. (k.6) skarżący ponowił swój wniosek, przytaczając treść art. 73 § 2 kpa, zgodnie z którym strona może żądać wydania jej z akt uwierzytelnionych odpisów o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem, a także, że odmowa organu w tym przedmiocie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W dniu (...) r. (data złożenia w organie k.7), pismem z dnia (...) r. skarżący wezwał SKO do zaprzestania bezczynności, tj. wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów wymienionych w piśmie z dnia (...) r. SKO w P. postanowieniem z dnia (...) r., na podstawie art. 73 § 2 i art. 74 § 2 kpa, odmówiło wydania skarżącemu uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że już w piśmie z dnia (...) r. poinformował skarżącego, że może przeglądać akta i sporządzać odpisy dokumentów w lokalu organu, a skarżący w żadnym późniejszym piśmie nie wskazał jaki ma ważny interes prawny w ich otrzymaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zakres przedmiotowy skarg i na bezczynność wyznaczają postanowienia art 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). W niniejszej sprawie organ, już po wniesieniu skargi na bezczynność wydał akt (postanowienie z dnia (...) r.) – w tym zakresie więc, to znaczy w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, postępowanie ulegało umorzeniu. Należało jednakże wziąć pod uwagę pełną treść art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Wykładnia i zastosowanie art. 149 ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), oraz 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 ppsa. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian ( tak NSA w postanowieniu z dnia 26.07.2012r., sygn. akt II OSK 1360/12 – cbois). Należy podnieść więc, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, sąd - uwzględniając skargę - jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 ppsa w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 ppsa prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego ( dalej kc) za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ppsa oraz kpa. Tym samym orzeczenie w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ppsa, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 kc, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (zob orzecz. NSA cyt. wyżej). Przechodząc do niniejszego postępowania należało więc przyjąć, iż wydanie przez organ postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powodowało, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Mając na uwadze powyższe ustalenia co do działania organu w związku z wnioskiem skarżącego z dnia (...) r., a także przepisy art. 35 i 36 kpa określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym – należało stwierdzić, że organ pozostając w bezczynności przez okres blisko osiem miesięcy rażąco naruszył prawo. W tej konkretnej sprawie działanie organu po wpłynięciu wniosku skarżącego polegało jedynie na wyjaśnieniu, czy skarżący ma ważny interes w uzyskaniu wnioskowanych dokumentów oraz załatwienie sprawy poprzez doręczenie dokumentów lub wydaniu orzeczenia o odmowie ich wydania. Była to więc sprawa nieskomplikowana, nie wymagająca dużego nakładu pracy, przeprowadzenia wielu czynności, dowodów itd. W tej sytuacji Sąd uznał, że opieszałość organu, upływ prawie ośmiu miesięcy od złożenia przez skarżącego wniosku inicjującego postępowanie, w czasie których organ nie wykazał żadnej aktywności w celu załatwienia sprawy (oprócz pisma z dnia (...) r.) wskazuje, że nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa - o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Na wniosek skarżącego Sąd, mając na uwadze poczynione ustalenia oraz rażące naruszenie prawa, wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 ppsa w związku z art. 154 § 6 ppsa. Mając na uwadze fakt, że ostatecznie organ załatwił sprawę jednocześnie z przesłaniem akt do Sądu a także wszystkie okoliczności sprawy Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie (...) zł, uznając, że będzie ona miała dostateczne działanie prewencyjne i represyjne ( punkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie, to znaczy co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa jako bezprzedmiotowe wobec faktu wydania przez organ postanowienia z dnia (...) r. (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.