II SA/Bd 463/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi H. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy[...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej w skrócie "p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku P. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na część inwentarską do hodowli ptactwa, na działce nr 117/6 we wsi Z. W decyzji Wójt ustalił m.in. "rodzaj i program inwestycji" jako zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski o powierzchni około 12 m2 oraz w pkt 2.1.3. ustalił "parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikające z przeprowadzonej analizy w zakresie: a) funkcji, formy zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa mieszkaniowa, /inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski do hodowli ptactwa, przy zachowaniu istniejących elementów konstrukcyjno – architektonicznych budynku/, b) linii zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy po obrysie zewnętrznym budynku – jak na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: jak w stanie istniejącym d) geometria dachu: jak w stanie istniejącym,". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący – H. i S. R. – podnieśli, że budynek inwestora w istocie służy jako gołębnik, co powoduje uciążliwości i szkody na ich nieruchomości wynikające z prowadzenia hodowli gołębi "na loty" (odchody, pierze). Przy tego rodzaju hodowli tj. kiedy ptaki latają swobodnie, do odpoczynku wybierają wyższy budynek, tj. budynek skarżących, a nie budynek gospodarczy inwestora. Podkreślili, że niedawno wyremontowali dach swojego budynku, co wymagało skorzystania z kredytu, który z trudnością spłacają. Jednocześnie w związku ze stanem zdrowia skarżącej (osoba po dwukrotnym sparaliżowaniu, wylewie, udarze, utracie wzroku) środki finansowe potrzebne są na jej rehabilitację i nie mogą być przeznaczane na urządzenia odstraszające gołębie czy naprawy szkód powodowanych przez gołębie (zapychanie kominów). W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwanej dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że stosownie do art. 61 ust. 1 p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w sytuacji łącznej spełnienie warunków określonych w pkt 1 – 5 tego przepisu. W szczególności konieczne jest stwierdzenie istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.) dla przyjęcia którego co najmniej jedna działek sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium na potrzeby sprawy prawidłowo tj. zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu") wyznaczony został obszar analizowany i przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz zabudowania gospodarcze. Planowana inwestycja nie powoduje zmiany parametrów istniejącej zabudowy. Spełniony jest zatem warunek "dobrego sąsiedztwa". Kwestionując decyzję Kolegium w skardze do sądu administracyjnego H. i S. R. powtórzyli swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wójta. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które skutkować musiało uchyleniem obydwu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – tak jak prawidłowo wskazało Kolegium - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim skupić uwagę na warunku wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy określa ww. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozporządzenie to określa zarówno sposób wyznaczania obszaru, na którym organ ma zbadać istniejącą zabudowę jak też zbiór badanych cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wójta, sąsiednią zabudowę zanalizowano jedynie pod kątem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, pomijając pozostałe ww. cechy (ograniczono się do wskazania, że przy planowanej inwestycji te parametry mają pozostać bez zmian). Jednakże zdaniem Sądu z uwagi na charakter projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (zmiana sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów budynku istniejącego) badania parametrów architektoniczno – urbanistycznych sąsiedniej zabudowy (poza badaniem sposobu użytkowania) była bezprzedmiotowa (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1643/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ dopuścił się natomiast naruszenia prawa w zakresie określenia obszaru, w którym należało przeprowadzić analizę sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz w zakresie wykładni pojęć "budynek inwentarski" i "budynek gospodarczy" jako określeń sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnośnie obszaru, na którym należało przeprowadzić analizę, należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzenie przedmiotowej analizy poprzedza wyznaczenie przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien zatem zostać wyznaczony w taki sposób, aby od granicy działki będącej przedmiotem zainwestowania do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 910/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1000/11 - opubl. CBOSA). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z załącznika graficznego do analizy frontem działki jest bok działki oznaczony literami G – A. Nawet przy braku skali mapy (co też jest uchybieniem organu) z porównania pomiaru tego boku działki oraz pomiaru odległości pomiędzy granicami działki a granicami obszaru analizowanego wynika, że od odległość od granic działki do granic obszaru analizowanego jest mniejsza nawet od dwukrotności frontu działki. Powyższe błędne określenie obszaru analizowanego skutkuje stwierdzeniem, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Nieobjęcie – wbrew wyżej określonym wymogom prawnym - granicami obszaru analizowanego części zabudowanego terenu wokół planowanej inwestycji powoduje, że organ nie zbadał parametrów tej zabudowy, która powinna była zostać objęta analizą. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy (sposobu użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu), sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia § 3 ww. rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Odnośnie określenia dla potrzeb analizy sposobu użytkowania obiektów budowlanych należy wskazać, że podstawą uznania przez organy za dopuszczalną zmianę sposobu użytkowania części budynku inwestora na pomieszczenia inwentarskie ("do hodowli ptactwa" jak w swoim wniosku wskazał inwestor) było w istocie stwierdzenie, iż w sąsiedztwie budynku inwestora występują budynki gospodarcze. Oznacza to - zdaniem Sądu błędne – utożsamienie budynków inwentarskich z budynkami gospodarczymi. W tym względzie w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/GL 615/07, opubl. w CBOSA). Jak wskazano w powołanym wyroku, stosownie do 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 750, poz. 690 ze zm.) przez określenie "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Budynek gospodarczy może zatem służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Zwierzęta (inwentarskie czy gołębie) jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002) – nie mogą być zatem utrzymywane w budynkach gospodarczych. Odpowiednim pomieszczeniem dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz budynek (pomieszczenia) inwentarskie jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt, spełniające m.in. wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt (§ 109 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zapewniającego, wymianę powietrza, utrzymanie właściwej temperatury i oświetlenia, zabezpieczenie przed wpływami atmosferycznymi oraz wilgocią z podłoża i zalegających odchodów zwierzęcych, czy wreszcie, odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (§ 110 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Z powyższego wynika, że sposobu użytkowania obiektu w postaci "budynku gospodarczego" nie można utożsamiać ze sposobem użytkowania obiektu (czy jego części) w postaci "budynku inwentarskiego" – jaki zamierza wprowadzić inwestor. W konsekwencji dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski wymaga od organu analizy sąsiedniej zabudowy pod kątem stwierdzenia, czy występują wśród nich budynki inwentarskie (ewentualnie części budynków pełniących funkcję pomieszczeń inwentarskich) w powyższym rozumieniu. Brak tak przeprowadzonej analizy oznacza naruszenie § 3 ust. 1 w związku § pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez brak rozróżniania różniących się od siebie sposobów użytkowania obiektów budowlanych. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że w obszarze analizowanym nie ma obiektów budowlanych użytkowanych w sposób zamierzony przez inwestora. W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.