II SA/Gd 457/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.U. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego możliwość użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z 1 czerwca 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. U. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego możliwość użytkowania parteru budynku położonego w G. przy ul. K. [...] w G. według kategorii XI załącznika do ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu żądania wyjaśniła, że przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie w budynku całodobowej placówki opiekuńczej, a obowiązek jego przedstawienia przewidziany jest w art. 67 ust. 2 pkt 3 c ustawy o pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2012 r. w/w organ odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania parteru budynku położonego w G. przy ul. K. [...] mające na celu przystosowanie obiektu dla potrzeb placówki opiekuńczej dla osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych i osób w podeszłym wieku zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu z dnia 30 maja 2011 r. Wobec tego że w ramach wykonanych robót nie powstał nowy obiekt budowlany nie jest wymagane ani zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, ani pozwolenie na użytkowanie przewidziane w art. 55 tej ustawy. Organ wyjaśnił, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy, względnie uzyskania pozwolenia na użytkowanie odnosi się wyłącznie do obiektów na wzniesienie których wymagane jest pozwolenie na budowę. Obowiązek ten nie dotyczy ani robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani robót realizowanych na podstawie zgłoszenia. Z powyższego organ wywiódł, że nie wydaje zaświadczeń potwierdzających możliwość użytkowania budynku po zakończeniu robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania zrealizowanych na podstawie zgłoszenia. W podstawie prawnej postanowienia organ przywołał art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytaczając dodatkowo treść przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego oraz art. 217§ 2 pkt 1 i 2 oraz 218 § 1 kpa. Wyjaśnił także, że kategorie obiektów określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane ustala organ architektoniczno- budowlany przy wydawaniu pozwoleń na budowę. W skardze wniesionej na postanowienie organu II instancji B. U. zarzuciła naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 218 § 1 kpa a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 65 § 1 i art. 77 kpa. Zdaniem skarżącej organy nie miały podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Obowiązek jego wydania przewidziany jest wprost w ustawie o pomocy społecznej. Skarżąca wskazała, że jeżeli organ nadzoru budowlanego uznawał swoją niewłaściwość w sprawie to powinien był stosownie do art. 65 § 1 kpa przekazać jej wniosek organowi właściwemu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek o jej uwzględnieniu przesądziły naruszenia prawa, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Zgodnie z art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a ich naruszenie przez organ skutkuje nieważnością decyzji lub postanowienia i to bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 126 kpa). Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Stosownie do art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem żądania skarżącej było wydanie zaświadczenia, o którym mowa w przepisach art. 217 – 220 kpa. Art. 217 kpa stanowi: § 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. (...)" Z okoliczności sprawy wynikało, że skarżąca ubiega się o uzyskanie zezwolenia wojewody na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Tryb wydawania takiego zezwolenia uregulowany jest w art. 67 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362) i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. nr 86, poz. 739). Jednym z wymogów niezbędnych do uzyskania zezwolenia wojewody jest – stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 3 c ustawy o pomocy społecznej- przedstawienie przez podmiot o nie występujący zaświadczenia właściwego organu potwierdzającego możliwość użytkowania obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Takie zaświadczenie było przedmiotem wniosku skarżącej w rozpatrywanej sprawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawę powinien załatwić organ właściwy rzeczowo według przepisów Prawa budowlanego. Ustawa ta przewiduje jednak dwa rodzaje organów. W art. 3 pkt 17 wskazuje, że ilekroć jest w niej mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości określonej w rozdziale 8 tej ustawy. Z wnioskiem o wydanie zaświadczenia skarżąca wystąpiła do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego i ten organ merytorycznie załatwił sprawę odmawiając skarżącej wydania zaświadczenia. Zdaniem Sądu organ ten powinien uznać swoją niewłaściwość do wydania zaświadczenia i na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać podanie skarżącej organowi administracji architektoniczno – budowlanej, gdyż to ten organ powinien załatwić sprawę. Artykuł 82 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi: Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Z powyższego wynika, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest-co do zasady-organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Rozdział kompetencji pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w ustawie Prawo budowlane został przeprowadzony w ten sposób, że istnieje domniemanie właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej (art. 82 ust. 1) i enumeratywne wyliczenie spraw, w których właściwe są organy nadzoru budowlanego (por. Prawo budowlane Komentarz, LexisNexis Wielkie Komentarze pod redakcją A. Glinieckiego, Warszawa 2012, str. 673). Oznacza to, że kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Enumeratywne wyliczenie spraw, którymi zajmują się organy nadzoru budowlanego zawarte jest w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego: Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2, 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7, 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust.1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 i art. 79 ust. 1. Z charakteru czynności, jakie należą do organów powołanych do załatwiania spraw z zakresu Prawa budowlanego wynika, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania). Z kolei analiza listy spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego wskazuje, że zadania i kompetencje tych organów związane są z działalnością inspekcyjno – kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to spraw likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym przepisie. W art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie chodziło o wydanie zaświadczenia potwierdzającego możliwość użytkowania obiektu według określonej kategorii przewidzianej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Trafnie dostrzegł organ załatwiający wniosek skarżącej, że sprawa "przypisania" obiektowi budowlanemu określonej kategorii to czynność związana z wydawaniem pozwolenia na budowę. Sprawa zatem należała do organu architektoniczno- budowlanego stosownie do ogólnej kompetencji tego organu. Postanowienia odmawiające skarżącej wydania żądanego zaświadczenia zostały podjęte przez organy nadzoru budowlanego obu instancji z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa. Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził ich nieważność. Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie po otrzymaniu akt z odpisem prawomocnego orzeczenia przekazanie podania skarżącej w zakresie żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w/w ustawy.