III SA/Gd 263/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2012 r. nr [...], 2) przyznaje radcy prawnemu P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierające należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...] ustalił, że pobrane świadczenia rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. przyznany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] został przez T. Z. nienależnie pobrany oraz uznał go za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na podstawie ww. decyzji zmienionej decyzją nr [...] w kwocie 3.672 zł. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, które wyliczone na dzień 1 czerwca 2011 r. wynoszą 577,74 zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 2, art. 16, art. 20 ust. 1 i ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 30 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), rozporządzanie Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1434) oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 130 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 1 grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił bezterminowo prawo T. Z. do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 października 2005 r. W 2006 r. wysokość świadczenia została zwiększona do kwoty 153 zł. W dniu 2 marca 2011 r. wpłynęło do organu pismo Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia 18 lutego 2011 r. informujące o przebywaniu strony w areszcie śledczym od dnia 20 lutego 2009 r. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Następnie decyzją z dnia 8 marca 2011 r. Prezydent Miasta uchylił od dnia 20 lutego 2009 r. swoją decyzję nr [...], zmienioną decyzją nr [...], przyznającą prawo do świadczeń. Organ zaznaczył, że strona we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązała się niezwłocznie powiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. W pouczeniu wniosku znajduje się informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje m.in. osobie przebywającej w areszcie śledczym. W decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny zawarto również pouczenie o konieczności informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, a nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. T. Z. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi pierwszej instancji kontynuowania postępowania w sprawie. Podniósł, że zawiadomił organ o swoim pobycie w jednostce penitencjarnej w marcu 2009 r. - list wysłany z aresztu i z domu. Wskazał m.in., że nie może być mowy o tym, że organ powziął informację o jego pobycie w areszcie śledczym dopiero w dniu 18 lutego 2011 r. Podniósł, że przepisy ustawy nakładają na organ obowiązek badania z urzędu sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenia i weryfikowania informacji, które złożyła. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lutego 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. art.16 ust. 5 i art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt pobytu strony w areszcie śledczym od dnia 20 lutego 2009 r. spowodował, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał od tej daty. Ponownie wskazał, że decyzją ostateczną z dnia 8 marca 2011 r., nr [...] organ pierwszej instancji uchylił od dnia 20 lutego 2009 r. decyzje o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto stwierdził, że we wniosku znajduje się podpisane przez stronę oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego i nie przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, m.in. w areszcie śledczym. Podpisem objęte zostało także zobowiązanie strony do niezwłocznego powiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Podobnie w decyzji przyznającej świadczenie i decyzji zmieniającej, strona była prawidłowo poinformowana o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych oraz że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających zarzuty, że strona informowała organ o aresztowaniu. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w dniu 18 lutego 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ pierwszej instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej zmiany. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako osoba ociemniała mógł nie doczytać pouczeń zapisanych małym drukiem. Podtrzymał twierdzenie, że w marcu 2009 r. wysłał pismo do Urzędu Miasta w G. Wskazał też, że nie jest w stanie zwrócić tak dłużej sumy, z uwagi na trudną sytuację materialną (brak majątku, niska renta, zajęcia komornicze). Wynika to z braku pracy i wzrastających alimentów. Skarżący wniósł również o umorzenie orzeczonej kwoty, odsetek i kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Ponadto wskazał na chorobę narządu wzroku i narządu ruchu skarżącego, co jego zdaniem, nasuwa wątpliwości, czy strona faktycznie została należycie pouczona o swoich obowiązkach (pouczenie napisane małą czcionką). Podniósł również, że skarżący informował organ o umieszczeniu w areszcie śledczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga T. Z. jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r., która ustaliła, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany skarżącemu w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. został pobrany nienależnie i zobowiązała do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 3.672 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Poza sporem było, że decyzją z dnia 1 grudnia 2005 r. został przyznany bezterminowo T. Z. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie. Natomiast w 2006 r. wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia została podwyższona do kwoty 153 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Natomiast przepis art. 3 pkt 7 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa: o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to m.in. areszt śledczy. Okoliczność pobytu T. Z. od dnia 20 lutego 2009 r. w Areszcie Śledczym w W. pozostawała poza sporem w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych Centralny Zarząd Służby Więziennej w W. pismem z dnia 18 lutego 2011 r. powiadomił w dniu 3 marca 2011 r. Urząd Miasta o umieszczeniu skarżącego w areszcie śledczym (vide: - k. 12 akt administracyjnych). Poza sporem było, że po uzyskaniu tej informacji Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 8 marca 2011 r. o uchyleniu od dnia pobytu skarżącego w areszcie swoich decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego (zasiłek ten został przyznany skarżącemu bezterminowo). Decyzja ta została oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy i jest ostateczna. Należy tu dodać, że decyzja wydana w trybie tego artykułu może wywrzeć skutki wyłącznie ex nunc (na przyszłość) i ma charakter decyzji konstytutywnej. Przechodząc dalej, to stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. Zgodnie zaś z ustępem 2 art. 30 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wynika wznowienia postępowania i osobie odmówiono praw do świadczenia rodzinnego. Przywołany powyżej przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 30 ust. 2 pkt 1 - 4). W treści przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem: "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, że sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem: "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, lex nr 74503). Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby pobierającej świadczenie. Istotne w niniejszej sprawie było czy skarżący został prawidłowo pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia rodzinnego - zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zaistnieniu takich okoliczności (art. 25 ust. 1 ustawy). Organy obu instancji uznały, że skarżący został prawidłowo pouczony, i mimo pouczenia, nie powiadomił o zaistnieniu okoliczności powodującej ustanie prawa, a mianowicie - o pobycie w areszcie śledczym. Nie przesądzając ostatecznie kwestii prawidłowości pouczenia, należy tu zauważyć, że skoro skarżący podnosi, iż powiadomił organ o pobycie w areszcie śledczym - "zgodnie z pouczeniem części 2 wniosku" (chodzi tu o część II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego), to trudno w takiej sytuacji uznać, aby nie wiedział o ciążącym na nim obowiązku. Jak wynika z akt administracyjnych w toku postępowania skarżący konsekwentnie twierdził, że powiadomił organ o pobycie w areszcie śledczym. I tak, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu z dniem 4 maja 2011 r. postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, skarżący w piśmie z dnia 19 maja 2011 r. oświadczył, że w marcu 2009 r. powiadomił Urząd Miasta o pobycie w Areszcie Śledczym w W. (vide: - k. 16 akt administracyjnych). Podobnie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podniósł, że zawiadomił Prezydenta Miasta o swoim pobytu w jednostce penitencjarnej w marcu 2009 r. " ... zgodnie z treścią wniosku nr [...] postaci powiadomienia o tym fakcie (korespondencja urzędowa) - list wysłany zarówno z aresztu i z domu". Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Pismo skarżącego z dnia 19 maja 2011 r. informujące o tym, że wysłał powiadomienie, wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 30 maja 2011 r., czyli jeszcze przed wydaniem decyzji w dniu 1 czerwca 2011 r. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał się jedynie informację uzyskaną od organu pierwszej instancji przy przekazaniu odwołania, że w marcu 2009 r. nie zarejestrowano wpływu informacji strony o pobycie w areszcie śledczym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że nie istnieje żaden dokument uprawdopodobniający ani tym bardziej dowodzący twierdzeń skarżącego. Jednak, co jest ważne, organy obu instancji nie podjęły innych czynności w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Okoliczności niewątpliwie istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wysłanie przedmiotowego pisma w marcu 2009 r., oznaczałoby bowiem wywiązanie się przez skarżącego z ciążącego na nim obowiązku. Jednocześnie wpływałoby bezpośrednio na ocenę czy świadczenie można uznać za nienależnie pobrane i orzec o jego zwrocie. Dlatego należy uznać, że organy miały obowiązek poczynić ustalenia w odniesieniu do powyższej okoliczności. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia tej okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie czy posiada kopię przedmiotowego pisma i dowód jego nadania oraz o ich przedłożenie. Jeśli zaś skarżący ich nie posiada, to o wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Ponadto, wobec twierdzeń skarżącego, że pismo to zostało wysłane również z aresztu, organ powinien zwrócić się do Aresztu Śledczego w W., o udzielenie informacji czy skarżący przebywając w areszcie wysłał korespondencję na adres organu w marcu 2009 r. Dopiero przeprowadzenie tych czynności będzie mogło stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie trzecim wyroku orzeczono zgodnie z art. 152 tej ustawy uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę. Natomiast w punkcie drugim wyroku przyznano wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu.