VII SA/Wa 966/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. L. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a, po rozpatrzeniu zażalenia J. L., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek J. L., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (stacją kontenerową pomiarową), drogą dojazdową z placem manewrowym i zjazdu z drogi gminnej na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]. obr. [...] położonych w [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] na rzecz [...] Sp. z o. o., a następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], na rzecz [...] Sp. o. o. Organ podniósł, iż przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243. poz. 1623 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Organ podał, iż z dokumentacji techniczno-budowlanej omawianego przedsięwzięcia wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa elektrowni wiatrowej o mocy 2MW o wysokości masztu 105.00 m i średnicy wirnika 90.00 m wraz z niezbędną infrastrukturą, tj. stacją kontenerową pomiarową, drogą wewnętrzną wraz z placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej. Wnioskodawca J. L., nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]. Skarżący wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...], obr. [...] oraz działki nr ewid. [...]. obr. [...], położonych w gminie [...]. Z załączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr ewid. [...] (droga), na której zaplanowano zjazd z działki inwestycyjnej nr ewid. [...] graniczy również z działką nr ewid. [...], obr. [...]. Jednakże sama działka wnioskodawcy nr ewid. [...]nie graniczy z działką na której zaplanowano usytuowanie kwestionowanej wieży. Odległość w/w działki rolnej nr ewid. [...]od projektowanej wieży wynosi powyżej 120,00 m. Natomiast odległość projektowanej inwestycji od granicy z najbliżej położoną zabudowaną działką należącą do wnioskodawcy (dz. nr ewid. [...]) wynosi ponad 1400,00 m. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Z charakteru spornej inwestycji nie wynika również, aby powodowała ona jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działek o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze. zm.), w myśl którego dopuszczalne poziomy hałasu zostaną określone przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, w związku z § 2 w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., zgodnie z którym dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są określone w załączniku do rozporządzenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż jest on niezasadny. Dla planowanego przedsięwzięcia Burmistrz Gminy i Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. W powyższej decyzji wskazano, że sporna inwestycja jest planowana na terenach rolnych w odległości co najmniej 200.00 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej i nie powinna stwarzać uciążliwości w zakresie hałasu i wibracji. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja położona jest w miejscu, którego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny rolne. Jednocześnie z dokumentacji techniczno-budowlanej wynika, że w miejscach lokalizacji zabudowy zagrodowej (ok. 1200,00 m od elektrowni) spodziewany jest poziom dźwięku ok. 34,3 dB. Powyższa wartość mieści się w granicach normatywnych przewidzianych dla terenu zabudowy zagrodowej, zgodnie z załącznikiem tabelą nr 1. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Sam fakt emisji hałasu przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania. To zaś jest niezbędnym warunkiem uznania, iż określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Bez znaczenia, w ocenie organu, dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 i § 26 ust. 1 pkt a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 56. poz. 344 z późn. zm.). Przepisy w/w rozporządzenia z dnia 15 lutego 2010 r. nie wprowadzają ograniczeń - poprzez obowiązujące przepisy prawa - w zakresie zagospodarowania sąsiadujących nieruchomości. Ponadto z opracowania sporządzonego przez dr inż. S. A. pt. "Wpływ emisji hałasu wytwarzany przez elektrownie wiatrowe na środowisko naturalne" wynika, że "Praca elektrowni wiatrowych posadowionych w odległości kilkuset metrów od domostw i zabudowań gospodarskich nic jest w ogóle słyszalna, z uwagi na to, że dźwięk emitowany przez obracające się śmigła jest pochłaniany przez otoczenie (...). Emisja hałasu wytwarzana przez elektrownie wiatrowe, nie wpływa ujemnie na egzystencję ludzi i zwierząt. Za bezzasadną należy uznał organ argumentację jakoby interes prawy J. L. w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], wynikał z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192. poz. 1883) oraz przepisu § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak bowiem wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego "projektowana elektrownia wiatrowa wytwarzać będzie energię elektryczną o napięciu 690 V. Generatorami pól elektromagnetycznych będą generatory usytuowane na masztach, transformator SN/NN oraz kabel energetyczny. Biorąc pod uwagę znaczne odległości tych urządzeń od budynków mieszkalnych oraz niskie napięcie panujące w obwodzie, nie wystąpi zagrożenie dla otoczenia polami elektromagnetycznymi. Organ wyjaśnił ponadto, iż stosownie do treści przepisu 28 ust. 4 Prawa budowlanego, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia lub, gdy we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ani nie przeprowadzono ponownie w/w oceny. W decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. złożył J. L. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie art. 28 k.p.a. dla ustalenia czy skarżący ma legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wymagało udziału społeczeństwa; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. B ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008, Nr 199, poz. 1277 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie ustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, a mianowicie nie ustalenie rzeczywistego poziomu hałasu oraz pola elektromagnetycznego występującego w miejscu inwestycji z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami (trzema pozostałymi elektrowniami wiatrowymi wybudowanymi w niewielkich odległościach zarówno od przedmiotowej elektrowni jak i nieruchomości skarżącego), w szczególności kumulowania się oddziaływań w postaci emisji hałasu i pól magnetycznych, co doprowadziło do uznania przez organ, iż nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powoduje, iż nie ma on przymiotu strony postępowania; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 4.2 a) oraz § 26.1) a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej poprzez uznanie, iż powołane przepisy nie stanowią podstawy do przyznania skarżącemu przymiotu strony w niniejszej sprawie, gdyż nie nakładają bezwzględnego zakazu utrzymywania trzody chlewnej w pomieszczeniach, w których występuje stały hałas, podczas gdy przepis § 26.1) a) stanowi, iż w pomieszczeniach przeznaczonych dla trzody chlewnej hałas nie powinien być stały, co nakłada na skarżącego obowiązek zapewnienia hodowanym przez niego zwierzętom pomieszczeń gdzie taki hałas nie występuje; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 113 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez jego błędne zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na: - ustaleniu, iż projektowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz nie wytwarza negatywnego pola magnetycznego wyłącznie w oparciu o projekt budowlany przedłożony przez inwestora i nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego, który przez skarżącego został przedstawiony odmiennie, szczególnie nie zbadanie skumulowanego poziomu hałasu oraz pól magnetycznych i obszaru ich oddziaływania, - nie udzielenie skarżącemu żadnych wyjaśnień i wskazówek, że to skarżący ma mieć dokumenty potwierdzające poziom hałasu, podczas gdy skarżący nie wie jakimi dokumentami należy wykazać poziom hałasu, a następnie zarzucenie mu, że jego twierdzenia są gołosłowne; - powołanie się w uzasadnieniu postanowienia na opracowanie dr inż. S. A. "wpływ emisji hałasu wytwarzany przez elektrownie wiatrowe na środowisko naturalne", które nie jest opinią sporządzoną przez biegłego i ustalenie na tej podstawie, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości skarżącego, a pominiecie opracowań złożonych do akt sprawy przez skarżącego, co miało wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza, że po ostatniej nowelizacji przepisu art. 157 k.p.a. postanowienie, co do zasady, jest właściwą forma orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno-prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. W sprawie niniejszej nie wszczęto postępowania, postanowieniem odmówiono uznania przymiotu strony, dochodzącego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Rozstrzygnięcie zapadło, po obszernej analizie materialnoprawnych przesłanek. Takie postępowanie nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania, nie zachodziła bowiem sytuacja oczywistego braku przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenia nieważności decyzji. Ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno nastąpić po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu go zgodnie z zasadami opisanymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie powinno zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ, po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane - przepisu szczególnego w odniesieniu do art. 28 k.p.a. Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji, a ten z kolei powinien uwzględniać charakter obiektu objętego decyzją pozwolenia na budowę. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 644/10 z dnia 12 kwietnia 2011r., LEX nr 852306). Kierując się powyższą argumentacją - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j.Dz.U. 2012r.,poz. 270).