II OSK 218/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1169/12 w sprawie ze skargi [...]Spółki Jawnej w Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...]Spółki Jawnej w Z. rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Firmy [...] Sp. Jawna w Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku parterowego o konstrukcji mieszanej stalowo-murowanej, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w Z., a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nałożył na Firmę [...] Sp. Jawna obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego pozostałej nierozebranej części budynku ww. budynku wskazującej jakie roboty budowlane i w jaki sposób należy wykonać, po to aby doprowadzić ww. części budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nałożył na inwestora [...] Spółka Jawna obowiązek wykonania robót budowlanych przy budynku parterowym o konstrukcji mieszanej stalowo-murowanej, zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w Z. gm. T., polegających na: wykonaniu rozbiórki istniejącego stropu drewnianego wraz z ociepleniem znajdujących się po stronie północnej nierozebranej części budynku, wykonaniu zabudowy pozostającego stropodachu od strony północnej, łącznie z wykonaniem obróbek blacharskich, wykonaniu faktury elewacyjnej na zewnętrznej ścianie budynku od strony północnej, wywiezieniu poza granice działki nr [...] w Z. gruzu i elementów rozbiórkowych – w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. W piśmie z dnia 2 stycznia 2012 r. Firma [...] Spółka Jawna, wskazując przepis art. 154 § 1 k.p.a., wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych z dnia 31 stycznia 2012 r. na dzień 30 czerwca 2012 r. Wskazała, że z przyczyn niezależnych od spółki (brak zgody L. R. na wejście na teren nieruchomości celem wykonania obowiązku), nie jest w stanie wykonać decyzji w wyznaczonym terminie. Dodała też, że dochowano należytej staranności aby wykonać decyzję w terminie, tj. zatrudniono profesjonalną firmę budowlaną, oraz zwrócono się do L. R. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił zmiany ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Stosownie do art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją nakładającą na spółkę określony w niej obowiązek wykonania robót budowlanych, zatem jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. W związku z powyższym zmiana jej nie może być rozpatrywana w trybie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. odwołanie złożyła Firma [...] Spółka Jawna. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. podnosząc, że w orzecznictwie sądowoadmmistracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Ostateczna decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest zatem decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, nie ma więc do niej zastosowania przepis art. 154 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że strona ma prawo oprzeć wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji ostatecznej na wybranej przez siebie podstawie prawnej, tym bardziej że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a., w przeciwieństwie do trybu z art. 155 k.p.a., nie wymaga do zmiany decyzji ostatecznej, zgody pozostałych stron postępowania. Skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma [...] Spółka Jawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie uznaje się, że choć co do zasady postępowanie w trybie art. art. 154 i 155 k.p.a. wszczynane jest z urzędu, to dopuszczalne jest także wszczęcie takiego postępowania na wniosek strony. Zgodnie z art. 63 § 2 podanie kierowane do organu administracji winno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, oraz winno czynić zadość innym wymaganiom ustalonych w przepisach szczególnych. Takich "innych wymagań" ani przepisy art. 154 i 155 k.p.a., ani przepisy prawa materialnego (budowlanego), na podstawie którego wydano decyzję ostateczną, nie przewidują. Z żadnej więc normy nie wynika obowiązek wskazania przez wnioskującego podstawy prawnej żądania, ani też zasada bezwzględnego związania organu wskazaną przez stronę podstawą prawną. Obowiązkiem strony jest określenie żądania, a to nie musi być tożsame ze wskazaniem normy prawa, która winna zdaniem strony być zastosowana. Sąd podkreślił, że we wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r. skarżąca Spółka domagała się zmiany ostatecznej decyzji wskazując powstałe po dacie decyzji okoliczności faktyczne, które zmianę taką miały uzasadniać. Tak sformułowane żądanie nadawało się do rozpoznania w trybie przepisów art. 154 i 155 k.p.a. i tak postępowanie należało przeprowadzić. Bez większego znaczenia przy tym pozostaje to, że we wniosku skarżąca Spółka wskazała jedynie przepis art. 154 k.p.a. Ewentualna, choć nieuzasadniona, obawa organu o przekroczenie "zakresu żądania" mogła być usunięta we wstępnej fazie postępowania. Ograniczając się do rozpoznania sprawy w kontekście tylko przepisu art. 154 k.p.a., organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania określonych przepisami art. 8 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie miał racji skarżący co do tego, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją, na podstawie której strona nie nabyła prawa. W tym zakresie Sąd podzielił rozważania organów obu instancji. Co do zasady decyzja, na mocy której nałożono na stronę obowiązek jest zarazem decyzją, która obowiązek ten konkretyzuje tylko do określonych przez organ rozmiarów. Decyzję taką można byłoby traktować jak decyzję, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyby określała ona obowiązek "w maksymalnym rozmiarze". Takiego jednak charakteru decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie ma. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który uprawnia organ do nakazania wykonania robót budowlanych, przy czym rodzaj i zakres robót określa organ. Omawiany przepis nie wskazuje w ogóle ani minimalnego, ani maksymalnego rozmiaru obowiązków. Decyzji wydanej na jego podstawie nie można więc kwalifikować jako nakładającej obowiązek w maksymalnym, prawnie przewidzianym rozmiarze. Kwestią dalszą, która winna podlegać badaniu w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a. jest to, jakie prawa i która ze stron, na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nabyła. Skarżąca Spółka takie prawa nabyła, ale też, składając wniosek o zmianę decyzji, na zmianę tę wyraziła zgodę. Dla stwierdzenia, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda innych stron, należałoby w pierwszej kolejności wskazać prawa, które z decyzji strony te nabyły. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 października 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organy ograniczając się do rozpoznania sprawy w kontekście tylko przepisu art. 154 k.p.a. zamiast przeprowadzić postępowanie w trybie art. 154 i 155 k.p.a. dopuściły się naruszenia zasad określonych przepisami art. 8 i 9 k.p.a. podczas gdy uchybienia takiego organy się nie dopuściły, bowiem niedopuszczalnym jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o dwie różne podstawy prawne, regulujące dwa odmienne tryby postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 w związku z art. 154 § 1 i 2 oraz art. 155 k.p.a. polegające na przyjęciu, że żądanie zmiany decyzji ostatecznej wszczyna jedno postępowanie w trybie przepisów art. 154 i art. 155 k.p.a. podczas gdy żądanie takie może wszcząć albo postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. albo postępowanie w trybie art. 155 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 i 2 oraz art. 155 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. regulują jeden tryb postępowania, podczas gdy przepisy te regulują dwa odmienne tryby postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. polegające na przyjęciu, że dla stwierdzenia, iż dla zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. konieczna jest zgoda innych stron, należałoby w pierwszej kolejności wskazać prawa, które z decyzji strony te nabyły, podczas gdy zmiana decyzji w tym trybie wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, a nie tylko tych, które nabyły na podstawie decyzji prawa. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 27 lutego 2013 r. wpłynęła do NSA odpowiedź na skargę kasacyjną od pełnomocnika Firmy [...] Spółka Jawna w Z., w której wnosi się o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów postępowania zaskarżonym wyrokiem. Istotne w sprawie jest to, że w piśmie z dnia 2 stycznia 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie Firma [...] Spółka Jawna wniosła o zmianę decyzji ww. organu z dnia 21 listopada 2011 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ do którego wpłynął wniosek rozpatrzył podanie w oparciu o wskazany przepis odmawiając zmiany decyzji z przyczyn omówionych w uzasadnieniu decyzji. Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując również pogląd uzasadniający odmowę zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Pogląd ten, iż decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2011 r. nie można zmienić w oparciu o przepisy art. 154 k.p.a., aprobuje również Sąd pierwszej instancji, chociaż uchyla zaskarżonym wyrokiem decyzje organów I i II instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego zapadło takie rozstrzygnięcie, skoro organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w trybie wskazanym wyraźnie w podaniu wnioskodawcy. Nie było więc potrzeby wzywania strony do sprecyzowania swego wniosku, gdyż jednoznacznie z niego wynikało, że strona żąda wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż bez większego znaczenia pozostaje to, że skarżąca Spółka we wniosku wskazała przepis art. 154 k.p.a., podobnie jak to, że organy ograniczyły rozpatrzenie sprawy w kontekście tylko art. 154 k.p.a., czym naruszyły przepisy art. 8 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. I to właściwie stanowi część merytoryczną uzasadnienia wyroku stanowiącą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Trafnie więc w petitum skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 154 oraz art. 155 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wynika dlaczego Sąd uchylił decyzje obu instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było powodów do wydania takiego rozstrzygnięcia. Gdyby w swoim piśmie z dnia 2 stycznia 2012 r. strona wyraźnie nie sprecyzowała podstawy prawnej wnoszonego żądania, a jedynie wyraziła wolę uchylenia decyzji PINB z [...] listopada 2011 r., to wówczas obowiązkiem organu byłoby spowodowanie jednoznacznego doprecyzowania przez stronę swojego żądania. Jednak tutaj nie było takiej sytuacji, aby można mieć wątpliwości co do znajomości prawa przez skarżącą, która jest podmiotem gospodarczym, w imieniu której w postępowaniu występuje radca prawny, a więc osoba mająca odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia zawodowe. Prawdą jest, że strona w podaniu wnioskując o wszczęcie postępowania administracyjnego nie musi wskazać właściwego przepisu, ale jeżeli wskaże taki przepis to powinno to być wiążące dla organu, chyba że w oparciu o ten przepis nie można wszcząć postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie kwestii, czy wnioskowana do zmiany lub uchylenia decyzja ostateczna jest taką, o której mowa jest w art. 154 § 1 k.p.a., czy też taką o której mowa w art. 155 k.p.a., nie może mieć miejsca poza formami procesowymi postępowania administracyjnego, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Ocena zasadność żądania strony może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem, tym bardziej, jeżeli w kwestii decyzji na mocy których strona nabyła prawo bądź nie nabyła prawa istnieją rozbieżności w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony to strona rozporządza swoim prawem, a obowiązki organu wynikające z art. 9 k.p.a., nie mogą ograniczać tego prawa, jeżeli nie zachodzi obawa, że strona może ponieść szkodę z powodu nieznajomości prawa, co w tym przypadku nie miało też miejsca. Z akt sprawy nie wynika też, aby Spółka skarżąca przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., bądź już po złożeniu wniosku, miała jakiekolwiek wątpliwości co do wskazanej podstawy prawnej wszczęcia postępowania. Nie było więc ze strony organu I instancji potrzeby udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronie, gdyż organ aby zachować bezstronność i obiektywizm w sprawie, nie może przekraczać pewnych granic, aby nie stać się doradcą prawnym strony, gdyż nie takie jest ratio legis art. 9 k.p.a. Zaskarżony wyrok, jako że uwzględnia skargę, powinien zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierać wskazania co do dalszego postępowanie, czego brak w tym przypadku. Nie wiadomo więc, co powinien czynić organ dalej w tej sprawie. Wyrok powinien też zgodnie z ww. przepisami zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, czego również brak, jeżeli się zauważy, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 145 § 1 pkt 1b w związku z art. 135 p.p.s.a. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Firma [...] Spółka Jawna wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. "bez względu na podstawę prawną". Jak wynika ze skargi kasacyjnej wniosek ten został rozpatrzony na podstawie art. 155 k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie i postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją PINB z [...] lutego 2012 r. ([...], którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji PINB z [...] listopada 2011 r., co potwierdził w swoim piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. pełnomocnik Spółki Jawnej [...]. Tak więc jak wynika z powyższego, postępowanie administracyjne na podstawie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany decyzji PINB z [...] listopada 2011 r. zakończyło się jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2012 r. i wydaniem zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało orzec na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz 203 pkt 2 p.p.s.a.