I SA/Wa 645/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrzny i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym spawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., działając na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374) wpisał do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych X – Związek [...]. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2009 r. Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej reprezentowany przez pełnomocnika adw. Z. G. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. X wniosła o "wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra" ewentualnie o "wydanie decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania, z uwagi na fakt, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie". Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o wpisaniu do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych X. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał na wiele regulacji prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym m.in. na przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zgodnie z którym przepisy rozdziału 2 i działu III ustawy, regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2010 r. Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z [...] lipca 2010 r., wskazując iż Związek nie wykazał w sposób dostateczny iż jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu Związek może być stroną niniejszego postępowania dopiero po wykazaniu, że X jest [...] wyznaniową [...] Podniósł ponadto, że X " nie spełnia warunków przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 t, a zwłaszcza nie rządzi się w swoich sprawach prawem wewnętrznym uchwalonym w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 ustawy". Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 256/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. wskazując, że organ rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, w stosunku do której złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister powołał się na stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Serif przeciwko Grecji (skarga nr 38178/97), w której Trybunał krytycznie ocenił działania państwa podejmowane, aby zmusić wspólnotę religijną do połączenia się pod jednym przywództwem, Jeśli państwo faworyzuje konkretnego lidera lub grupę w podzielonej wspólnocie religijnej lub usiłuje zmusić wspólnotę lub jej część do poddania się takiemu jednolitemu przywództwu wbrew swojej woli, oznacza to ingerencję w wolność religii. W ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji Związek nie wykazał, że jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wskazał, że jego zdaniem, Związek może stroną niniejszego postępowania dopiero po wykazaniu, że X nie spełnia warunków przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., a zwłaszcza, że nie rządzi się w swoich sprawach prawem wewnętrznym uchwalonym w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 ustawy. Ponadto, w ocenie Ministra Związek może być stroną postępowania dopiero po wykazaniu, że X jest gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, co nie ma miejsca. Minister zauważył, że jak wynika ze statutu tego związku X dopuszcza jako członków osoby niepełnoletnie. Jak wynika natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. gminy wyznaniowe żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwym jest poza tym, zdaniem Ministra, że członkami X mogą być współmałżonkowie członka X, którzy to małżonkowie nie są wyznania mojżeszowego. Możliwości takiej natomiast nie dopuszcza takiej możliwości. Organ wskazał ponadto, że porównanie warunków, jakie muszą spełniać osoby zrzeszające się w gminach, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. oraz osób należących do X doprowadziło do wniosku, że takim samym warunkiem jest co do zasady jedynie ukończenie 18 roku życia. W związku z powyższym Minister uznał, że X nie jest gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. i nie ma do niej zastosowania art. 7 tej ustawy. Reasumując organ uznał, że Związek nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania, ponieważ nie wykazał, że X jest [...] wyznaniową [...] w rozumieniu ww. przepisu. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie; - art. 28 kpa w związku z art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, art. 18 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz art. 24 ustawy z dnia 1997 r. poprzez nieuprawnione uznanie przez organ, że Związek [...] w RP nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, pomimo że interes Związku [...] wynika z przepisów prawa przyznających konkretne korzyści Związkowi w tym postępowaniu; - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, w wiązy z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ustawy z 1989 r. i art. 48 ust,. 1 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu przez organ administracji naczelnej zasady konstytucyjnej – państwa prawnego oraz naczelnej zasady postępowania administracyjnego – działania na podstawie przepisów prawa; - art. 3 i 4 ustawy z 1997 r. ;poprzez uznanie, że X – Związek [...] nie rządzi się w swoich sprawa Statutem, jako własnym prawe wewnętrznym oraz uznanie, że X nie jest, jako związek wyznaniowy, niezależny od jakiejkolwiek zagranicznej władzy religijnej i świeckiej; - art. 25 ust. 3 i 5 Konstytucji, a także art. 363 ust. 3 ustawy z 1989 r; - art. 5 i 6 ustawy z 1997 r. poprzez uzyskanie przez X osobowości prawnej; - art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1989 r. poprzez zarejestrowanie przez organ związku wyznaniowego podczas gdy nazwa tego związku nie różni się dostatecznie od nazwy Związku [...] RP; - art. 84 kpa w związku z art. 1365 kpa poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania dowodowego i nie powołanie dowodu z opinii niezależnego biegłego religioznawcy; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, w których to wyrokach sądy uznały, że skarżący ma interes prawny w podobnej sprawie; - art. 170 ppsa poprzez pominiecie przez organ związania prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz prawomocnym wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 498/09, w których to wyrokach sądy uznały, że skarżący ma interes prawny w podobnej sprawie. Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. jest kwestia, czy Związkowi [...] w Rzeczypospolitej Polskiej przysługują uprawnienia strony mogącej skutecznie żądać, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych X – Związek [...].. Wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995 nr 1, poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OSA 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 3). Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach kpa, było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 niepublik.). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie kwestię interesu prawnego Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej należało rozważyć w kontekście prawnych uregulowań dotyczących sfery uprawnień i obowiązków stron stosunków prawnych powstałych z mocy przepisów ustawy z dnia 20 lutego 19997 r. – o stosunku Państwa do Gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Minister Administracji i Cyfryzacji (a wcześniej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) uznał, że Związek [...] nie jest stroną w sprawie wpisu do rejestru X – Związek [...], gdyż ta ostania zdaniem Ministra nie jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 w/w ustawy i nie ma do niej zastosowania art. 7 tej ustawy. W ocenie Ministra regulacje zawarte w statucie tej gminy odmienne od regulacji dotyczącej gminy żydowskiej zawartej w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. uprawniają do stwierdzenia, że nie jest ona gminą żydowską i w związku z tym ma do niej zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r. nr 26, poz. 319 ze zm.). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę tego poglądu nie podziela. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy tworzenie nowych gmin oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym. Prawem tym zaś jest statut zawierający szczegółowe zasady powstawania lub likwidacji gmin, który zawiera też konkretne uprawnienia przyznane Zarządowi Związku [...] do podejmowania decyzji w tych kwestiach. Jak wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie ze statutem członkiem X – Związek [...] może zostać każda osoba pochodzenia [...], wyznania [...], posiadająca obywatelstwo polskie, ukończony 18 rok życia, miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale również osoba niepełnoletnia za zgodą rodziców oraz małżonek członka tej gminy nie będący[...]. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. II OSK 498/09 – wydanym w podobnej sprawie, że tworząc jednostkę określoną jako gmina, wyznawcy religii mojżeszowej weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej dla działań Związku [...] w Polsce. Sąd stwierdził, że szczególnie istotnym postanowieniem ustawy z 20 lutego 1997 r. zawartym w jej art. 24 jest to, że w przypadku zniesienia gminy żydowskiej, jej majątek przechodzi na własność Związku Gmin. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców religii [...] określonej jako "gmina" z pominięciem regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., a także w prawie wewnętrznym określającym organizację gmin [...]dotyczy interesu prawnego Związku [...]. Związek ten ma bowiem wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie tego interesu uzasadnia przyznanie Związkowi [...] w Polsce praw strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rejestracji nowoutworzonej gminy. Organ nadzoru niezasadnie zatem uznał, że Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych X – [...], naruszając w ten sposób przepisy postępowania, to jest art. 28 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 – utrzymując w mocy własną decyzję również naruszającą art. 28 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru dokona merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa mając na uwadze powyższe rozważania, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy