II SA/Wa 445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Sławomir Fularski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi D.T. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w E. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. na rzecz skarżącego D.T. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem nr [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2011 r., Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska (TWKL) w E., działając na podstawie art. 5 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 4, 16, 21 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2010 r. nr 15, poz. 80, zwane dalej "rozporządzeniem MON z dnia 8 stycznia 2010 r."), w wyniku skierowania Komendanta WKU [...], uznała D.T. za niezdolnego do zawodowej służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ustalając kategorię zdrowia N wobec rozpoznania [...] (§ 81 pkt 5); [...] (§ 44 pkt 6) oraz zaburzeń [...] (§ 39 pkt 1). Rozstrzygnięcie powyższe zostało przez D.T. zakwestionowane w związku ze złożonym przez niego odwołaniem, do którego dołączył orzeczenie TWKL w E. z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym stwierdzono jego zdolność do zawodowej służby wojskowej. Odwołujący się zwrócił uwagę, że [...] nie stanowił przeciwwskazania do zakwalifikowania go do kat. "Z" w 2007 r. Natomiast w 2011 r. stało się to głównym powodem jego niezdolności do zawodowej służby wojskowej orzeczonej przez TWKL w E. w dniu [...] grudnia 2011 r. przez komisję w praktycznie niezmienionym składzie jak ta, która wydała orzeczenie z dnia [...] czerwca 2007 r. Odwołujący się nadmienił nadto, że [...] stracił w 5 roku życia. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska (RWKL) w W. po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że po wnikliwej analizie całości akt sprawy zespół orzeczniczy RWKL w W. stwierdził, że TWKL w E. prawidłowo rozpoznała i zakwalifikowała schorzenia występujące u orzekanego. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami zawartymi w rozporządzeniu MON z dnia 8 stycznia 2010 r., kandydatów do zawodowej służby wojskowej (Grupa I), u których stwierdza się [...], należy kwalifikować jako niezdolnych bez względu na to, czy brak [...] upośledza [...] (§ 81 p. 6), upośledza go nieznacznie, czy też go nie upośledza (§ 81 p. 5). Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w orzeczeniu TWKL w E. z 2007 r. nie ma rozpoznania braku [...]. W związku z tym należy przypuszczać z dużym prawdopodobieństwem, że komisja w trakcie badania braku [...] nie zauważyła, a badany o fakcie tym nie poinformował, gdyż w myśl obowiązujących wówczas przepisów orzeczniczych brak [...] stanowił wtedy także - tak jak i dziś - o niezdolności kandydata do zawodowej służby wojskowej - kategoria N. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego; - § 81 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 57, poz. 278); - § 26 ust. 1, § 32 ust. 2, § 23, § 14, § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2004 r. nr 133, poz. 1422 ze zm.). Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że według § 81 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 57 poz. 278), do kategorii N w I grupie zaliczani są kandydaci na żołnierzy z brakiem [...] upośledzające [...], które ma miejsce w przypadkach: - [...], - [...]. W niniejszej sprawie skarżący posiada nieznaczny ubytek [...]. Ułomność ta nie może być traktowana na równi z brakiem [...]. Brak również w orzeczeniu wniosku, który wskazywałby, że stwierdza się jakiekolwiek upośledzenie [...]. W celu pełnej diagnostyki skarżącego należało skierować do specjalistycznej przychodni ortopedycznej, która przeprowadziłaby szereg badań - w tym przede wszystkim wykonane zostałoby zdjęcie RTG. W postępowaniach dotyczących orzekania w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej w razie jakichkolwiek wątpliwości należy posiłkować się specjalistycznymi badaniami, które przeprowadzane są w warunkach szpitalnych. W stosunku do skarżącego nie podjęto jednak takiego działania mimo, że komisja orzekająca nie posiadała pełnej dokumentacji medycznej. Skarżący podkreślił również, że w zakresie dotyczącym rzekomego zaburzenia [...], mimo zaleceń do dalszej diagnostyki organ odwoławczy nie podjął żadnego działania w tym kierunku. Wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia, rozpatrując odwołanie, orzeka na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jednak w razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów w sprawie (§ 32 ust 2 ww. rozporządzenia). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja czy też inny akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. W ramach tak pojętej kontroli sądowej, m. in. aktów organów administracji wojskowej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z punktu widzenia medycznej oceny warunków zdrowotnych badanego. Sąd nie może też zmienić we własnym zakresie takiej oceny i zakwalifikować skarżącego do innej kategorii zdolności do służby wojskowej, niż uczyniła to komisja w oparciu o przeprowadzone badania lekarskie. Zasady określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwość i tryb postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach określone zostały w rozporządzeniu MON z dnia 8 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią § 23 ust. 1 tego rozporządzenia, wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i skompletowaniu dokumentów. Z ust. 2 ww. przepisu wynika z kolei, że jeżeli do wydania orzeczenia są niezbędne dodatkowe dokumenty, wojskowa komisja lekarska pisemnie wzywa żołnierza zawodowego do ich dostarczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do dostarczenia dokumentów wojskowa komisja lekarska może wydać orzeczenie na podstawie posiadanych dokumentów (§ 23 ust. 3). Z § 25 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia zajmuje stanowisko na podstawie otrzymanej dokumentacji. W razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dokumentów. Zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie określenia zdolności do zawodowej służby wojskowej przed wojskowymi komisjami lekarskimi podlega reżimowi prawnemu określonemu przez Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej jako "K.p.a"), który zawiera ujednolicenie wymagań dotyczących prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną K.p.a. - art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. O ile więc organ administracji nie naruszy zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a. oraz innych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności traktujących o obowiązku dokładnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, to brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Merytoryczna ocena rozpoznania medycznego dokonana przez uprawnionych lekarzy, nie może być bowiem poddana kontroli sądu administracyjnego. Kontrola orzeczeń wojskowych komisji lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby wojskowej, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się więc do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie jego stanu zdrowia, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności żołnierza była zgodna z przepisami w sprawie zasad określenia zdolności do służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zarówno orzeczenie organu pierwszej, jak i drugiej instancji, nie spełniają jednak tych kryteriów, bowiem naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim poważne zastrzeżenia budzą dość lakoniczne, a tym samym niewystarczające uzasadnienia orzeczeń wydanych przez organy obu instancji. Organy nie wyjaśniają bowiem w przekonywujący sposób, dlaczego pomimo tego, że skarżący już od 5 roku życia - co należy uznać za okoliczność bezsporną w świetle znajdującej się w aktach sprawy karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 1995 r. - nie posiada [...], TWKL w E. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. uznała go za zdolnego do zawodowej służby wojskowej, a następnie orzeczeniem z [...] grudnia 2011 r. powyższa ułomność stała się jedną z podstaw do uznania go za niezdolnego do służby. Takie działanie organów niewątpliwie narusza art. 8 K.p.a. (zasada zaufania obywatela do organów państwa). Zasada ta zaś, tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych K.p.a ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli. Zastrzeżenia Sądu budzi również, czy badanie stanu zdrowia skarżącego było wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych. Wbrew temu, co podnosi organ odwoławczy, zdaniem Sądu nie dokonano wnikliwej analizy całości akt sprawy. Należy to odnieść w pierwszej kolejności do rozpoznania u skarżącego zaburzeń [...] - jak wskazał sam organ pierwszej instancji - kwalifikujących się do diagnostyki. Ze zgromadzonego w sprawie i przedstawionego Sądowi materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, aby diagnostykę taką przeprowadzono, a powyższe oznacza, że ww. rozpoznanie oparto jedynie na jednostkowym badaniu polegającym na dokonaniu dwukrotnego pomiaru [...], podczas którego u skarżącego stwierdzono zawyżone wartości ([...]). Ze znajdujących się w aktach sprawy badań lekarsko - specjalistycznych Sądowi trudno jest dokonać oceny, czy zasadne jest ustalenie przez organy u skarżącego [...] (§ 44 pkt 6 rozporządzenia MON z dnia 8 stycznia 2010 r.). Co również wydaje się jednak istotne w sprawie i co wynika z orzeczenia organu pierwszej instancji - powyższe rozpoznanie także zostało zakwalifikowane do dalszej diagnostyki. W przedmiotowych aktach brak jest jednak dowodu na to, aby podjęto jakiekolwiek działania w tym kierunku, oczywiście poza tymi, które przeprowadził skarżący z własnej inicjatywy. Tymczasem z objaśnień szczegółowych do § 44 pkt 6 rozporządzenia MON z dnia 8 stycznia 2010 r. wynika, że ocena orzecznicza przy rozpoznaniu powyższego wymaga dokumentacji dotychczasowego leczenia lub wyników badań i konsultacji specjalistycznych zleconych przez wojskową komisję lekarską. Wreszcie na koniec wątpliwości Sądu dotyczą także tego, czy organy obu instancji dokonały właściwej interpretacji i prawidłowego zastosowania § 81 rozporządzenia MON z dnia 8 stycznia 2010 r. Jak bowiem wynika z pkt 2 ww. przepisu, braki [...] nieznacznie upośledzające [...] w grupie I mogą oznaczać zdolność bądź niezdolność do służby żołnierza (kategoria N/Z), natomiast z pkt 5 wynika, że [...] upośledzające [...] oznaczają w ww. grupie niezdolność do służby (kategoria N). Powyższe może zaś mieć istotne znaczenie w świetle zarzutów skargi. Skarżący podnosi bowiem, że posiada jedynie nieznaczny ubytek [...]. Ułomność ta jego zdaniem nie może być traktowana na równi z brakiem [...]. W orzeczeniach organów brak jest natomiast wniosku, który wskazywałby, że u skarżącego stwierdzone zostało jakiekolwiek upośledzenie [...]. Tym samym zasadnym i celowym może okazać się żądanie skarżącego do przeprowadzenia pełnej diagnostyki w tym zakresie w specjalistycznej przychodni ortopedycznej, w której to można by przeprowadzić stosowne badania pod kątem tego, czy mimo tej ułomności może być on uznany za zdolnego do zawodowej służby wojskowej. Tym samym, w ocenie Sądu, orzeczenia organów obu instancji niewątpliwie naruszają art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji winny bowiem wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 K.p.a - zasada przekonywania) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II S.A. 742/84, ONSA 1984 Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji, mimo ciążącego na nich takiego obowiązku, zaniechały jednak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie orzeczeń o przekonywującej treści, odpowiadających wymogom art. 107 § 3 K.p.a, naruszając przy tym dodatkowo zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 K.p.a). Zaskarżone rozstrzygnięcie - orzeczenie komisji wojskowej wyższego stopnia jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z.8 ,s.147). Tymczasem w niniejszej sprawie, nawet orzeczenie organu odwoławczego nie zostało wydane z poszanowaniem ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo zaś przypomnieć wypada, że na podstawie § 25 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia MON z dnia 8 stycznia 2010 r. w razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dokumentów. Takich czynności organ drugiej instancji w niniejszej sprawie jednak nie podjął. Tym samym stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie komisji wojskowej jako organu odwoławczego dodatkowo jeszcze uchybia treści przepisu zawartemu w art. 138 K.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. orzeczenia o niezdolności skarżącego do zawodowej służby wojskowej, dlatego też uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. winien mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu. Przede wszystkim organ ten winien w wyczerpujący i przekonywujący sposób wyjaśnić istniejące w sprawie wątpliwości. W tym celu organ winien podjąć wszelkie kroki zmierzające do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, tak aby badanie stanu zdrowia skarżącego mogło być uznane za wszechstronne, tj. oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych. Dopiero bowiem wówczas orzeczenie organu będzie odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 11 art. 77 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżący był reprezentowany przed Sądem przez adwokata.