II SA/Wr 431/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi P. G. B. Sp. z o.o. w W. na czynność Wójta Gminy W. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Do wniesienia skargi doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 26 października 2011 r. P. G.B. Sp z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,49 MW i mocy cieplnej około 0,49 MW na nieruchomości położonej w Ch. (nr działki[...]). Na instalację składać się zgodnie z wnioskiem miały budynki i budowle do magazynowania i przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego w celu wytwarzania biogazu a następnie energii elektrycznej i ciepła. W dniu 11 listopada 2011 r. do Wójta Gminy W. wpłynęło pismo mieszkańców wsi Ch., w którym wyrazili oni negatywne stanowisko w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji w tej miejscowości. Zauważyć należy, jakkolwiek rozstrzygnięcie to zapadło w toku innego postępowania zainicjowanego innym wnioskiem P. G. B. Sp z o.o. z siedzibą w W., iż w dniu [...]r. Wójt Gminy W. wydał decyzję (o znaku[...]), którą umorzył postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. Wójt Gminy W. wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ,,dalej Kpa" do usunięcia braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem i określeniem obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w tym gabarytów projektowanych obiektów przedstawionej w formie graficznej zgodnie z obowiązującymi przepisami, określenia w formie tekstowej ilości miejsc postojowych, określenia dostępu do drogi publicznej, określenia głębokości studni głębinowej. Ponadto w piśmie tym podano, iż inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy piśmie z dnia [...]r. wnioskodawca przedłożył mapę do celów opiniodawczych. Po czym w sprawie ma miejsce kolejne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o charakterystykę inwestycji obejmującą dostarczenie zapewnienia dostawy energii elektrycznej, charakterystyki zabudowy w formie graficznej, określenie ilości poboru wody, dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Wnioskodawca pismami z 2 i 21 grudnia 2012 r. ustosunkował się do wezwania w ten sposób, iż przedłożył mapę do celów opiniodawczych, stanowisko Z. G. W. w W. zapewniające dostawę wody, oraz stosowne wyjaśnienia w sprawie Prezesa Zarządu Spółki. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy W. wezwał Spółkę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, na co wnioskodawca w wyjaśnieniach odpowiedział, iż zamierzona inwestycja nie należy do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko zatem nie ma wymogu uzyskiwania takowej decyzji, a ponadto potwierdził to sam Wójt umarzając postępowanie w tej sprawie. 31 stycznia 2012 r. organ wezwał ponownie Spółkę do uzupełnienia braków wniosku tym razem żądając określenia granic terenu objętego wnioskiem i określeniem terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionej na mapie zasadniczej z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych. Ponadto Prokurator Rejonowy w W. pismem z dnia [...] r. zgłosił swój udział w postępowaniu na podstawie art. 183 kpk (Dz. U. z 1997 r., Nr 89, poz. 555 ze zm.). Dalej w sprawie ma miejsce jeszcze jedno wezwanie organu do usunięcia braków formalnych oraz dwie odpowiedzi wnioskodawcy. Tym razem Wójt Gminy W. odniósł się do definicji powierzchni zabudowy wskazując sprzeczność w tym względzie w przedłożonych dokumentach. W odpowiedzi wnioskodawca pismami z 8 i 21 lutego 2012 r. wyjaśnił, iż złożone dokumenty wyczerpują wymogi wynikające z przepisów i ponowił prośbę o wydanie decyzji. Pismem z dnia 5 marca 2012 r. organ ponowił wezwanie do usunięcia braków, na które jak wynika z akt sprawy wnioskodawca udzielił odpowiedzi pismem z dnia 19 marca 2012 r., jednocześnie załączając do niej kopię decyzji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy W. poinformował Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu opisano działania organu polegające na wzywaniu do uzupełnienia wniosku oraz pisma i uzupełnienia jakie składała Spółka. Ponadto Wójt Gminy W. podał, iż jego stanowisko wynika z braku możliwości wyznaczenia na dostarczonej mapie obszaru analizowanego oraz z braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wnioskodawca pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa, a wobec podtrzymania przez organ swojego stanowiska pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania i nakazanie Wójtowi Gmina W. merytoryczne rozpoznanie wniosku. Jednocześnie skarżący podniósł m.in. zarzuty naruszenia: art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wniosek jest niekompletny, art. 64 § 2 kpa poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zamierzone przedsięwzięcie może oddziaływać na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) poprzez przyjęcie, że przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, w myśl z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 - dalej p.p.s.a.) obejmuje m. in. orzekanie w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa stanowiące podstawę do zastosowania przez organ administracji dyspozycji tego przepisu. Sąd zauważył jednak, że jakkolwiek Wójt Gminy W. uprawniony był do pozostawienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków formalnych tegoż wniosku, podstawy na jakich nie podjął się on wydania merytorycznego rozstrzygnięcia słuszne są tylko w części. Zauważyć bowiem należy, iż jednym z braków formalnych wniosku było w ocenie organu nieprzedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na ,,Budowie elektrociepłowni na biogaz w okolicy miejscowości Ch. o mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,49 MW i mocy cieplnej 0,49 MW na nieruchomości położonej w Ch. nr działki[...]. W trakcie wielokrotnych wezwań organu do uzupełnienia braków wniosku, jak również kilkukrotnego uzupełniania tegoż przedłożono m.in. decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., którą to na podstawie art. 105 kpa umorzono postępowanie dotyczące wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Sąd przyjął, że organ administracyjny jednoznacznie i ostatecznie rozpoznał sprawę zawsze znaczącego czy potencjalnie znaczącego odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie można bowiem podzielić słuszności stanowiska organu co do zawierania w wezwaniu do uzupełnienia braku wniosku żądania przedłożenia aktu administracyjnego do odmiennej treści niż funkcjonujący w obrocie prawnym. Skoro w efekcie kilku wezwań wnioskodawca przedłożył decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych nie było podstaw do żądania aktu administracyjnego zawierającego konkretne, (pozytywne), rozstrzygnięcie lecz organ uprawniony byłby, w przypadku gdyby był to jedyny brak formalny wniosku, do skoncentrowaniu swoich poczynań na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie sprawy nie jest istotne czy rozstrzygnięcie to wyczerpywałoby oczekiwania wnioskodawcy, niemniej jednak zaznaczyć należy, że skarga do sądu wynika wprost z braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, gdyż formalnie sprawa warunków zabudowy w sensie postępowania administracyjnego nie znalazła się nigdy na etapie wydania aktu administracyjnego. Co prawda w analizowanej sprawie ma miejsce tożsamość organu decyzyjnego uprawnionego zarówno do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jak też decyzji o warunkach zabudowy, stąd też należy przypuszczać, że organ posiada pełną wiedzę o badanym przypadku, niemniej jednak niedopuszczalne byłoby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w oparciu o argument w postaci braku decyzji środowiskowej, gdyby ów brak dotyczył tylko tej decyzji. Wspomnieć w tym miejscu należy, o kluczowej zasadzie warunkującej postępowanie administracyjne jaką jest trwałość decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział w celu stabilizacji porządku prawnego wynikającego z władczej interwencji organów administracyjnych instytucję związania organu wydaną decyzją, którą zawarł w art. 110 kpa wskazując, że organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ administracyjny jest więc związany własną decyzją zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak również wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość. Organ przestaje być związany dopiero wówczas gdy zostanie ona uchylona bądź zmieniona. W tym stanie rzeczy nie istnieje konieczność odnoszenia się do kwalifikowania przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko, gdyż kwestia ta została już rozpoznana przez organ administracyjny w formie decyzji, stąd też nie istnieją podstawy do wzywania wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania było również nieuzupełnienie wniosku o mapę umożliwiającą wyznaczenie obszaru analizowanego. Art. 64 § 2 kpa umożliwiający pozostawienie wniosku bez rozpoznania warunkuje istnienie niespełnionych żądań organu wynikających z wymagań ustalonych w przepisach prawa. Skarżący podnosi jakoby organ bezprawnie skierował do niego żądanie nie przewidziane w przepisach prawa. Stanowisko to nie zostało podzielone przez sąd. Wójt Gminy W. informując o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oparł się o treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zadaniem sądu pozostawało zatem ustalenie, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie istniała możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, jak też czy uzasadnione było pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Treść przywołanych aktów normatywnych wykazuje ścisły związek przejawiający się nie tylko zakresem regulacji ale również odesłaniem jakie w rozporządzeniu zawiera Minister Infrastruktury do ustawy. Tak też zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast jak wskazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej jednak niż 50 metrów na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei przepis ustawy stanowi, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Mając na uwadze powyższe akty prawne należy zaznaczyć, iż ukształtowany nimi obowiązek po stronie wnioskodawcy polega na kumulatywnym spełnieniu oczekiwań stawianych przez ustawodawcę zarówno w ustawie jak też w rozporządzeniu. Skarżący podnosi jakoby organ bezprawnie wymagał od niego mapy uwzględniającej pełen obrys działek skrajnych leżących na obrzeżach obszaru analizowanego, gdyż dostarczył on mapy zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem sądu niezaprzeczalny pozostaje fakt, iż na skutek kilkukrotnego wezwania organu przedłożono mapy odpowiadające w zakresie skali zapisom ustawy. Nie można jednak pominąć tego, że organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Jego ustalenia muszą zatem być precyzyjne i jednoznaczne, a co za tym idzie muszą być przeprowadzone w oparciu o dostateczny materiał dowodowy, który w tym przypadku w znakomitej większości pochodzi od wnioskodawcy. To więc wnioskodawca jest zobowiązany na mocy wezwania organu do dostarczenia wszelkich dokumentów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie wniosku. W analizowanym przypadku organ wzywając do uzupełnienia wniosku konkretnie wskazał przeszkodę uniemożliwiającą mu zajecie stanowiska w formie decyzji polegającą na braku możliwości wyznaczenia na dostarczonej mapie obszaru analizowanego, czyli terenu wielkości nie mniejszej niż trzy fronty działki objętej wnioskiem we wszystkich kierunkach w równych odległościach od granic działki objętej inwestycją z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Skoro mapy dostarczone zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalały organowi wywiązać się z dopełnienia warunków wynikających z treści § 3 rozporządzenia jego działanie jest słuszne. Skarżący stając na stanowisku, iż wywiązał się z wymogów ustawy pominął, że o uznaniu załączników wniosku za kompletne nie decydują tylko wymagania stawiane przez ustawę lecz niezbędne jest dostarczenie organowi takich dokumentów, które umożliwią mu analizę obszaru w określonej wielkości określanej przez trzy fronty działki objętej wnioskiem we wszystkich kierunkach w równych odległościach od granic działki objętej inwestycją z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych leżących na obrzeżach tego obszaru, co wynika z § 3 rozporządzenia. Sąd przyjął zatem, że najpierw żądając uzupełnienia wniosku, a następnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania Wójt Gminy W. działał w granicach uprawnień jakie wynikały dla niego z przywołanego rozporządzenia, gdyż jego prawem było uzyskanie dokumentów pozwalających na podjęcie rozstrzygnięcia poprzedzonego analizą stanu faktycznego w oparciu o załączniki do wniosku wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. W tej sytuacji uznać należało skargę za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.