V SA/Wa 1336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi S.Z. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) zawarte w piśmie z [...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania S. Z. pomocy finansowej ze środków unijnych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: S. Z. złożył w dniu 11 stycznia 2011 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Wniosek złożony przez producenta został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków formalnych przyznania pomocy. W wyniku weryfikacji stwierdzono liczne uchybienia, po czym pismem [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Oddział Regionalny wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia szeregu dokumentów i złożenia poprawnych wyjaśnień w zakresie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W piśmie tym poinformowano jednocześnie wnioskodawcę, o treści §14 ust 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2007 – 2013" (Dz. U. Nr 193 poz. 1397 ze zm. ), stanowiącego, że złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo – finansowego operacji z wyjątkiem zmian wynikających z wezwań Agencji oraz jednej zmiany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo- finansowego, jeżeli zmiana ta nie spowoduje zmiany celów operacji wskazanych we wniosku oraz zwiększenia kwoty pomocy. Wezwanie zostało przesłane na adres wnioskodawcy i prawidłowo doręczone w dniu 13 czerwca 2011r. W dniu 30 czerwca 2011 r. wnioskodawca złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR uzupełnienia wniosku. W ramach uzupełnienia wnioskodawca zrezygnował z pierwotnie zadeklarowanej do zakupu dojarki bezprzewodowej i schładzalnika mleka, zastąpił je ładowaczem czołowymi siewnikiem do zboża. Wnioskodawca dokonał ponadto podziału realizowanej operacji na dwa etapy dokonując jednocześnie zmniejszenia wnioskowanej kwoty pomocy ze wskazanej pierwotnie we wniosku kwoty 177.040 zł. do 176 962 zł. W trakcie dalszej weryfikacji formalnej wniosku ustalono, że nadal istnieje konieczność uzupełnienia jego wniosku. W dniu [...] grudnia 2011 r. producent został ponownie wezwany do uzupełniania i złożenia wyjaśnień do wniosku o przyznanie pomocy, w zakresie uzupełnień wypływających ze zmian w zakresie rzeczowo-finansowym wprowadzonych po pierwszym wezwaniu i obejmował m. in. dostarczenie poprawnie sporządzonych ofert na zakup maszyn. W dniu 2 stycznia 2012 r. wpłynęły do Agencji uzupełnienia. Wnioskodawca dokonał również na tym etapie po raz drugi zmiany w części finansowej operacji zmniejszając kwotę pomocy do poziomu 175 132 zł. Po uzupełnieniu powyższego wniosek skarżącego uzyskawszy status kompletności pod względem formalnym poddany został ocenie ekonomicznej i technicznej realizowanej operacji. Podczas tej oceny stwierdzono, że istnieje konieczność dostarczenia poprawnie sporządzonych ofert handlowych: dla prasy zmiennej komorowej (nie podano ofercie czy jest to prasa z podajnikiem widłowym czy roterem z nożami oraz podano nieprawidłowe minimalne zapotrzebowanie mocy) oraz dla przenośnika pneumatycznego ssąco - tłoczącego ( wskazano, że cena przewyższa poziom cen rynkowych). W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca dokonał zmiany w zestawieniu rzeczowo-finansowym przenośnika pneumatycznego wskazując, że nowa maszyna służy do tego samego celu co poprzednio lecz jest znacznie tańsza. Wnioskodawca wyjaśnił, że zwiększył też cenę prasy zmiennej komorowej. Tym samym kwota pomocy wskazana została w nowej wysokości tj. 177 040 zł. Zaskarżonym pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 22 ust 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFR PROW odmówiono wnioskodawcy pomocy finansowej w ramach działania " Modernizacja gospodarstw rolnych" z uwagi na, jak podano, zaistnienie okoliczności, o których mowa w § 14 ust 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem. W uzasadnieniu podniesiono, iż w uzupełnieniach wniosku z dnia 6 lutego 2012r. dokonując zmian w zestawieniu finansowo rzeczowym wnioskodawca mimo prawidłowego pouczenia zwiększył ustaloną uprzednio w toku weryfikacji wniosku kwotę pomocy tj. 175 132 zł do 177 040 zł., co stanowi naruszenie §14 ust 6 rozporządzenia prowadzące do odmowy przyznania pomocy. W dniu 1 marca 2012 r. wnioskodawca złożył w OR ARiMR wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że jego zdaniem treść cytowanego przez organ §14 ust 6 rozporządzenia wskazuje, że przy wzroście kosztów kwalifikowanych ponad poziom przedstawiony w pierwszej wersji wniosku można występować o pomoc nie przekraczającą tej kwoty, która była w nim zapisana. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy uznając, że nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ podzielił uzasadnienie odmowy przyznania pomocy, podkreślając, że za punkt wyjścia do oceny, czy dokonana zmiana spowoduje zwiększenie kwoty pomocy bierze się ostatnią z kwot ustalonych w toku postępowania, a nie pierwotną kwotę wynikającą z wniosku o przyznanie pomocy. W skardze z 2 maja 2012 r. wniesionej do WSA w Warszawie S. Z. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia z [...] lutego 2012 r.o odmowie przyznania pomocy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając motywy skargi nie zgodził się z uzasadnieniami pism ARiMR oraz podniósł, argumenty wskazane uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił także, że narzucenie zmniejszonej po piewszych poprawkach, w wyniku spadku niektórych cen ogólnej kwoty pomocy dla wniosku, jako jej górnego pułapu do kolejnej poprawki, uważa za nieuzasadnione i nie mające racjonalnych przesłanek, gdyż w trakcie długiego okresu weryfikacji wniosku, przy ogólnym wzroście cen towarów i usług utrudnia to realizację zaplanowanych inwestycji. Ponadto obniżka omawianych cen nie była przedmiotem wskazywanych poprawek. Zarzucił, że postępowanie prowadzone przez Agencję nie było zgodne z zasadami określonymi rozporządzeniem. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz powołano zastosowane regulacje prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czynność odmowy przyznania skarżącemu pomocy zgodnie z przewidzianą w tym postępowaniu procedurą podjęta została rozstrzygnięciem zawartym w piśmie ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustawy, tj. badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. nr 64, poz. 427) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. nr 193, poz. 1397), Sąd nie dopatrzył się w sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia uznając tym samym, iż podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczy odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych". Zgodnie z art. 21 ust 1 mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. nr 64, poz. 427) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. W postępowaniu tym zgodnie z ust. 2 tego przepisu organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 22 ust 3 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, wnioskodawcę informuje się w formie pisemnej o odmowie jej przyznania, z podaniem przyczyn odmowy. W tym miejscu podkreślić należy, że w myśl uregulowań aktu wykonawczego - § 14 ust 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 139 złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyłączeniem: 1) zmian wynikających z wezwań Agencji; 2) jednej zmiany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo- finansowego operacji, jeżeli zmiana ta nie spowoduje - zmiany celów operacji wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy oraz zwiększenia kwoty pomocy. Ocena legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do ustalenia, czy dokonując oceny złożonego przez skarżącego wniosku o pomoc na modernizację gospodarstwa rolnego Agencja zasadnie odmówiła przyznania pomocy z uwagi na okoliczności zaistniałe w §14 ust 6 rozporządzenia . W tym miejscu wskazać należy, że ostatecznie zweryfikowany pod względem formalnym wniosek skarżącego, dotyczył przyznania pomocy na modernizację gospodarstwa we wnioskowanej, w rezultacie zmian i poprawek, kwocie 175 132 zł. Na kolejnym etapie - oceny technicznej i ekonomicznej Agencja pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. zwróciła się do skarżącego o dostarczenie "poprawnie sporządzonej oferty handlowej dla prasy zmienno komorowej Z 589 Metal-Fach o szerokości roboczej 2 m, ponieważ nie podano poprawnego modelu/typu mówiącego czy jest to prasa z podajnikiem widłowym (Z589/3) czy roterem z nożami (Z589/2) oraz podano nieprawidłowe minimalne zapotrzebowanie mocy dla ww. typów prasy ". Ponadto w pkt 2 wezwania organ wskazał, że: "Cena podana w ofercie za zakup przenośnika pneumatycznego ssąco-tłoczącego z dozownikiem o mocy silnika 11 kW przewyższa poziom cen rynkowych. " Zatem ww. wezwanie Agencji do złożenia wyjaśnień sprowadzało się, jak zasadnie podnosi organ, do podania przez wnioskodawcę poprawnego modelu/typu jednej z maszyn oraz zmniejszenia ceny rynkowej drugiej maszyny. W związku z powyższym zwrócono się do producenta o dostarczenie nowych ofert oraz dokonanie stosownych korekt dotyczących danych finansowych w złożonych dokumentach w zakresie parametrów technicznych i wskazanie odpowiedniej ceny. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący dostarczył nowe oferty oraz zmienione zestawienie rzeczowo-finansowe, z których wynika, iż w zakresie pkt 1 wezwania tj. prasy zmienno komorowej dokonano wskazania parametrów technicznych (Z589/2 szer. 2 m o zapotrzebowaniu mocy 55/74 kW/KM) oraz dokonano zwiększenia kosztów kwalifikowalnych. Natomiast w zakresie pkt 2 tj. przenośnika ssąco-tłoczącego dokonano poza zmniejszeniem kwoty kosztów kwalifikowalnych również zmiany parametrów technicznych. Rację ma organ Agencji, iż zmiany dokonane we wniosku o przyznanie pomocy nie pokrywały się z zakresem, który został wskazany w piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r. (wykraczały poza ten zakres). Ponadto sam skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 25 stycznia 2012 r. wyjaśnił , iż po przeanalizowaniu aktualnych potrzeb gospodarstwa postanowił dokonać korekty w zakresie planowanej inwestycji, ujętych we wniosku o dofinansowanie " (k. 270). Istotnie przyjąć należy, ze Agencja wzywała stronę do wyjaśnienia kwestii danych technicznych planowanych do zakupu maszyn i urządzeń, jednakże nie można zarzucić, że wezwanie to obejmowało również zwiększenie kosztów kwalifikowanych pierwszej maszyny, zmianę parametrów technicznych drugiej maszyny, co w konsekwencji spowodowało zwiększenie wnioskowanej kwoty. O ile zatem skarżący, na skutek wezwania do wyjaśnienia na etapie oceny ekonomicznej i technicznej mógł nanieść zmiany w zestawieniu rzeczowo finansowym jednakże nie mógł zwiększyć wnioskowanej kwoty pomocy, o czym Agencja w wezwaniu tym ponownie pouczyła go o treści §14 ust 6 rozporządzenia. Tym samym nie można przyjąć, że zmiany co do zwiększenia kwoty pomocy wynikały na skutek wezwań Agencji. Sąd zgadza się również z argumentacją organu dotyczącą kwestii zwiększenia samej kwoty pomocy tzw. "powrotu do pierwotnie wnioskowanej kwoty pomocy" Rację ma organ wyjaśniając, że dla ustalenia czy dokonana zmiana spowoduje zwiększenie kwoty pomocy, bierze się ostatnią z kwot ustalonych w toku postępowania, a nie kwotę, która pierwotnie została wskazana we wniosku. Wnioskodawca dokonując kilkakrotnie zmniejszenia kosztów kwalifikowalnych uzasadnił ten fakt aktualnie obowiązującymi cenami rynkowymi. W trakcie weryfikacji wniosku skarżący przedstawiał zmiany planu finansowego i tak na dzień 11 stycznia 2011 r. – wskazał wnioskowaną kwotę pomocy 177040 zł, która po weryfikacji formalnej wniosku uległa zmniejszeniu ostatecznie do kwoty 175132 zł. Tym samym w sytuacji gdy następuje zmiana wnioskowanej kwoty pomocy, dokumentacja która jest poprawiona zostaje anulowana i nie brana jest pod uwagę w dalszej weryfikacji wniosku, co powoduje, że ostatnia wskazana po weryfikacji kwota stanowi kwotę wyjściowa do oceny czy dokonana kolejna zmiana spowoduje jej zwiększeń czy tez nie. ARiMR zasadnie przyjął zatem, że na etapie oceny ekonomiczno-technicznej skarżący zobowiązany jedynie do uszczegółowienia poszczególnych pozycji zestawienia rzeczowo-finansowego, dokonał zwiększenia kwoty pomocy. Za bezpodstawne należy uznać zarzuty skarżącego, iż rozporządzenie wykonawcze w sensie dosłownym określa dane finansowe w złożonym, a nie weryfikowanym wniosku. W ocenie Sądu Agencja należycie wyjaśniła, że złożony wniosek jest przedmiotem późniejszego procesu weryfikacji wniosku, a zatem nie ma rozróżnienia pomiędzy wnioskiem złożonym a weryfikowanym, bowiem w dalszym, ciągu to ten sam wniosek dotyczący tego samego wnioskodawcy. Tym samym nie ma racji skarżący wskazując, że treść cytowanego rozporządzenia odnosi się do danych finansowych zamieszczonych we wniosku złożonym, a nie weryfikowanym. Wykładnia systemowa powołanego wyżej §14 ust 6 rozporządzenia nie pozwala na potraktowanie wniosku złożonego, odmiennie od wniosku weryfikowanego, skoro ustawodawca umieścił ten przepis wśród przepisów regulujących kwestię weryfikacji wniosku. W oparciu o powyższe, w prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez ARiMR prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.