I OSK 260/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt IV SAB/Gl 89/12 w sprawie ze skargi B.B. i P.B. na bezczynność A. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. na rzecz B.B. i P.B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 89/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. i P.B. na bezczynność A. w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał A. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 28 października 2011 r. w terminie 14 dni, stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 340 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. B.B. i P.B. wnioskiem z dnia 28 października 2011 r. zwrócili się do A. o udzielenie informacji publicznej, czy jest ono właścicielem rurociągu [...], zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w [...]. W związku z nieuzyskaniem odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 10 stycznia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność A. w przedmiocie nierozpoznania ich wniosku. A. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. poinformowało skarżących, że rurociąg [...], zlokalizowany na działce nr [...], położonej w [...], jest we władaniu Spółki. W załączeniu przekazało również dokumenty dotyczące wyposażenia przedsiębiorstwa państwowego A. W związku z powyższym w odpowiedzi na skargę skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dopiero po złożeniu przez skarżących wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a.), z uwagi na udzielenie skarżącym stosownej informacji publicznej wniosła o umorzenie postępowania. B.B. i P.B. w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. oświadczyli, że nadal podtrzymują skargę na bezczynność organu, gdyż wnioskowana przez nich informacja publiczna nie została im udostępniona. Wbrew twierdzeniom Spółki, pismo z dnia 13 kwietnia 2012 r. nie zawierało odpowiedzi na pytanie zawarte w ich wniosku z dnia 28 października 2011 r. A. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. podało, że przekazało skarżącym dokumenty związane z ich pytaniem. Nie jest ono natomiast zobowiązane do formułowania opinii i sądów, lecz do udzielenia im informacji, zaś z tego obowiązku się wywiązało. B.B. i P.B. w piśmie z dnia 6 września 2012 r. ponownie oświadczyli, iż pismo Spółki z dnia 13 kwietnia 2012 r. nie stanowiło odpowiedzi na ich wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ponadto wskazali, iż Spółka powyższe pismo wystosowała dopiero po upływie ponad pięciu miesięcy od złożenia przez nich wniosku o udzielenie informacji publicznej i po skierowaniu do Sądu wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, iż A. jest podmiotem, który według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a treść wniosku skarżących z dnia 28 października 2011 r. dotyczy informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność Spółki w tej sprawie jest oczywista. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (w sprawie nie zachodziły wyjątki od tej reguły, zastrzeżone w przytoczonym przepisie). Nawet gdyby przyjąć, że udostępnienie skarżącym informacji publicznej nastąpiło w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r., to bezczynność trwała prawie pół roku. Przede wszystkim jednak stwierdził, że skarżący trafnie zarzucają, iż ww. pismo nie udziela informacji objętej ich wnioskiem. Wskazuje ono bowiem, że opisany we wniosku rurociąg jest we władaniu Spółki, podczas gdy wniosek jasno formułował pytanie, czy Przedsiębiorstwo jest właścicielem tego rurociągu. W systemie prawa stanowionego nie zachodzi tożsamość pojęciowa między władaniem a własnością. Własność jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, wyznaczone obowiązującymi przepisami, natomiast pojęcie władania jest zdecydowanie szersze i obejmuje zarówno posiadanie rzeczy w ramach stosunku prawnorzeczowego lub zobowiązaniowego (art. 336 Kodeksu cywilnego), przypadki dzierżenia rzeczy (art. 338 Kodeksu cywilnego), jak i władanie faktyczne, niezwiązane z żadnym tytułem prawnym do rzeczy. Odwołanie się przez Spółkę do samego "władania" rurociągiem w żaden sposób nie wyjaśnia faktu, czy jest ona jego właścicielem. Z dołączonych do pisma z dnia 13 kwietnia 2012 r. dokumentów nie można również wprost odczytać aktualnego stanu własnościowego tego rurociągu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący pytali, czy A. jest właścicielem rurociągu, załatwienie sprawy mogło się sprowadzać do trzech wariantów odpowiedzi, w zależności od rzeczywistego stanu rzeczy: 1) Przedsiębiorstwo jest właścicielem rurociągu; 2) Przedsiębiorstwo nie jest właścicielem rurociągu; 3) Przedsiębiorstwo nie dysponuje dokumentami stwierdzającymi lub ustalającymi jego prawo własności na przedmiotowym rurociągu. A zatem nawet w przypadku trzeciego wariantu, nie jest konieczne udzielenie odpowiedzi o charakterze ocennym, wymagającym pogłębionej interpretacji treści posiadanej przez Przedsiębiorstwo dokumentacji. Odpowiedź ta nie może jednak odbiegać od zakresu wyznaczonego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak to miało miejsce w przypadku pisma z dnia 13 kwietnia 2012 r., które nie może być uznane za załatwienie wniosku skarżących. Skoro zatem A. do dnia wyrokowania nie uzupełniło tej odpowiedzi, to jego wniosek o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga na bezczynność organu jest zasadna. Stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z przebiegu całego postępowania, a zwłaszcza z półrocznej zwłoki organu w udzieleniu jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek skarżących w przedmiocie informacji publicznej. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło A., reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania: - art. 133 § 1 P.p.s.a, poprzez nieoparcie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na całości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczność i ogólnikowość uzasadnienia, w tym brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka nie udzieliła skarżącym żądanej informacji publicznej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że nie posiada dokumentu, który wprost odpowiadałby na postawione przez skarżących pytanie dotyczące rurociągu wybudowanego przed rokiem 1990. Wyjaśniła, iż jej poprzednik prawny został utworzony w 1991 r. i został wyposażony w majątek trwały. Dokumenty dotyczące tego pierwszego wyposażenia zostały skarżącym przekazane. W ocenie autora skargi kasacyjnej z dokumentów tych nie wynika, czy przedmiotowy rurociąg wszedł w skład pierwszego wyposażenia, a zatem udzielona skarżącym przez Spółkę odpowiedź była zgodna z posiadanym przez nią stanem wiedzy w tym zakresie. Przekazane dokumenty wskazywały majątek, którym dysponuje. Zdaniem Spółki, udzielenie odpowiedzi według wariantów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji byłoby formułowaniem opinii, a nie informacją o faktach. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro udzieliła ona odpowiedzi na wniosek w przedmiocie informacji publicznej i przekazała stosowne dokumenty dotyczące pierwszego wyposażenia, to ciążący na niej obowiązek wykonała. B.B. i P.B. reprezentowani przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi szczegółowo odnieśli się do poszczególnych zarzutów. W konsekwencji stwierdzili, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, gdyż odpowiedź Spółki, iż włada ona rurociągiem oraz przekazanie przez nią dokumentów niezawierających odpowiedzi na pytanie, czy jest ona właścicielem tego rurociągu, nie może być traktowane jako udzielenie żądanej informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, iż zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem treści informacji publicznej udzielonej B.B. i P.B. przez Spółkę w odpowiedzi z dnia 13 kwietnia 2012 r., wraz z załączonymi do niej dokumentami. Sąd pierwszej instancji nie ustalił bowiem, jakie dokumenty zostały im przekazane, jaka była ich treść, oraz czy stanowiły one wywiązanie się przez Spółkę z obowiązku związanego ze złożonym przez nich wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W konsekwencji doprowadziło to do ustalenia błędnego stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Sformułowany w tym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie stanowi natomiast zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1381/04, ONSAiWSA 2006 nr 1). W rozpoznawanej sprawie istotne w sprawie fakty, znajdujące potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który przy uwzględnieniu treści art. 133 § 1 P.p.s.a. został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty za podstawę wyrokowania, nie dają podstaw do twierdzenia, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał analizy treści zarówno pisma Spółki z dnia 13 kwietnia 2012 r., jak i przedłożonych dokumentów, a ich ocena pozwoliła na ustalenie, że nie zawierają one informacji o aktualnym stanie własnościowym przedmiotowego rurociągu. W konsekwencji stwierdził, że B.B. i P.B. odpowiedź na pytanie zawarte w ich wniosku w przedmiocie informacji publicznej nie została przez Spółkę udzielona. Pozostawała ona zatem w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał również zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a., którego naruszenie autor skargi kasacyjnej upatruje w lakoniczności i ogólnikowości uzasadnienia, w tym braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż powołany przepis określa wymogi jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną kwestionowania ustaleń, jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39), tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji przyjęty i oceniony. To, że skarżąca Spółka nie zgadza się z tą oceną nie oznacza, że przepis ten został naruszony. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny i zwięzły przedstawił stan faktyczny ustalony i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, przedstawił stanowisko skarżących oraz stanowisko Spółki, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dokonał oceny bezczynności Spółki z powołaniem się na obowiązujący stan prawny. W konsekwencji wyjaśnił zarówno podstawy faktyczne, jak i prawne, które legły u podstaw uwzględnienia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" u.d.i.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie. Istota tego zarzutu sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Spółka nie udzieliła B.B. i P.B. informacji publicznej na ich wniosek z dnia 28 października 2011 r. W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy pismo Spółki z dnia 13 kwietnia 2012 r. oraz przedłożone przez nią dokumenty stanowią pełną odpowiedź na pytanie zawarte w powołanym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, iż ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Przy czym Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż żądana informacja bardziej kwalifikuje się do powołanego przepisu niż do wskazanego w skardze art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "e" u.d.i.p. – strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, to jednak dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie ma to istotnego znaczenia. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana przez B.B. i P.B. informacja taki charakter posiada. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., organ zobligowany jest udostępnić informację publiczną, która jest w jego posiadaniu. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). We wniosku z dnia 28 listopada 2011 r. wyżej wymienieni zwrócili się do A. o udzielenie informacji publicznej, czy jest ono właścicielem rurociągu [...], zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w [...]. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej dopiero w dniu 13 kwietnia 2012 r. Spółka wyjaśniła, że przedmiotowy rurociąg jest w jej władaniu oraz załączyła dokumenty dotyczące wyposażenia przedsiębiorstwa państwowego A., będącego poprzednikiem prawnym Spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane wyjaśnienie Spółki nie stanowi odpowiedzi na powyższy wniosek. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż odwołanie się wyłącznie do pojęcia władania rurociągiem, w żaden sposób nie wyjaśnia faktu, czy Spółka obecnie jest jego właścicielem. Tymczasem istotą wniosku o udostępnienie informacji publicznej była właśnie kwestia dotycząca prawa własności rurociągu. Faktu tego nie wyjaśniają również dołączone przez Spółkę do powołanej wyżej odpowiedzi dokumenty dotyczące wyposażenia jej poprzednika prawnego, gdyż nie wynika z nich wprost, kto jest właścicielem przedmiotowego rurociągu. W orzecznictwie przyjmuje się, że udzielona w tym zakresie odpowiedź powinna być przekonująca i odpowiadać ogólnym standardom wynikającym z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., w tym zasadom "dobrej administracji" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2244/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1358/08 LEX nr 529905). Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że A. nie udzieliło B.B. i P.B. w sposób precyzyjny odpowiedzi w zakresie żądanej przez nich informacji publicznej i nadal pozostaje w stanie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż wprawdzie obowiązek informacyjny dotyczy zobowiązanych podmiotów będących w posiadaniu danej informacji publicznej, to jednak w przypadku, gdy stwierdza on, że określoną informacją publiczną nie dysponuje powinien ten fakt uprawdopodobnić. W niniejszej sprawie Spółka, udzielając odpowiedzi na wniosek wyżej wymienionych, nie podała, że nie dysponuje dokumentami stwierdzającymi lub ustalającymi jej prawo własności na przedmiotowym rurociągu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i § 3 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).