II SA/Wa 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. C. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie wydania J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazując, co następuje: W dniu [...] lipca 2011 r. J. C. złożył do Komendanta [...] Policji wniosek o wydanie mu pozwolenia na broń palną myśliwską. W toku prowadzonego postępowania organ ten ustalił, że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się postępowanie karne o popełnienie przez wnioskodawcę czynu z art. 270 § 1 k.k., art. 87 § 1 k.k.s. oraz art. 258 § 1 k.k. (sygn. akt [...]). Mając na względzie, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, tj. osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia, Komendant [...] Policji uznał, iż rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego i dlatego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy karnej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zażaleniu na powyższe postanowienie, wniesionym do Komendanta Głównego Policji, J. C. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy o broni i amunicji oraz prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, iż z obowiązującej regulacji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie można wyprowadzić wniosku, iż rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej wniosku strony o wydanie pozwolenia na broń palną zależy od mającego zapaść w przyszłości rozstrzygnięcia w sprawie karnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, uznając za słuszne stwierdzenie, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) zmieniono między innymi treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni amunicji i zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać osoba, w szczególności, skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwa umyślne, to wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania mu pozwolenia na broń. Właśnie wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy wskazał przepis art. 19 ust. 1 a cyt. ustawy (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym jeśli postępowanie karne o przestępstwo, wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b, toczy się przeciwko osobie, która posiada już pozwolenie na broń, to Policja może takiej osobie odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność jej posiadania - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o: - uchylenie w całości wskazanego wyżej postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, - orzeczenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki mając na względzie słuszny interes strony postępowania, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące nie uzależniają wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy [...], - naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) w związku z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy znowelizowany przepis wskazuje obowiązek stosowania przez organ administracji państwowej konstytucyjnej zasady "domniemania niewinności". W motywach skargi podniesiono, że stanowisko organów orzekających co do zasadności zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń podważa zasadę legalizmu i praworządności. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpatrywanej sprawie ww. związek przyczynowy pomiędzy toczącym się postępowaniem karnym a ustawowym obowiązkiem wydania rozstrzygnięcia przez Komendanta Głównego Policji nie istnieje, co oznacza, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem J. C. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie wydania mu pozwolenia na broń palną myśliwską. Przesłankę zawieszenia postępowania organ wywodzi z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia sporna w kontrolowanej sprawie dotyczy tego, czy w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195), toczące się wobec skarżącego postępowanie karne za przestępstwo umyślne, stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Powyższe wynika z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, Kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, LEX nr 47266). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych ww. zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (v. wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Z kolei w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (v. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II – komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie Sądu, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. 270 § 1 k.k., art. 87 § 1 k.k.s. oraz art. 258 § 1 k.k. stanowi kwestię prejudycjalną, stanowiącą podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Analiza przyczyn obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń w świetle ustawy o broni i amunicji upoważnia do stwierdzenia, że zostały one enumeratywnie wymienione w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Inaczej mówiąc, przepis ten zawiera wyczerpujący i zamknięty wykaz przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń, które wiążą organy administracji publicznej, przy czym - w ocenie Sądu - jest to świadomy i racjonalny zabieg ustawodawcy. Za takim poglądem przemawia analiza prawnoporównawcza treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w brzmieniu sprzed oraz po nowelizacji ww. ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. O ile bowiem przed datą wejścia w życie znowelizowanej ustawy, tj. przed 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń obligatoryjnie nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw, o tyle po nowelizacji tego przepisu, zakres odmownych przesłanek przedmiotowych został jednoznacznie doprecyzowany i podmiotowo zawężony, poprzez nadanie art. 15 ust. 1 pkt 6 brzmienia: "6) stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: - przeciwko życiu i zdrowiu, - przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia". Z powyższego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca po nowelizacji ustawy o broni i amunicji "zrezygnował" z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się również osobom "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taki stan, zdaniem Sądu, oznacza, że organy administracji nie mogą w sposób dowolny zmieniać woli ustawodawcy poprzez odmowę wydawania pozwolenia na broń poza wyraźnymi przypadkami przewidzianymi w ustawie lub stosowania takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów prawnych. Stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, w tym zwłaszcza w materialnoprawnych przepisach ustawy o broni i amunicji. Nie ma zatem podstaw, w ocenie Sądu, do zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez organy Policji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowiska organu nie uzasadnia również brzmienie art. 19 ust. 1 a znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym Policja może odebrać broń osobie, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Regulacja ta świadczy jedynie o tym, że ustawodawca odrębnie potraktował osoby, które już posiadają pozwolenie na broń, a którym w przypadku toczącego się postępowania o określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy przestępstwa można odebrać broń (na czas oznaczony – do trzech lat), od osób ubiegających się o wydanie pozwolenia na broń. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy była odmowa wydania pozwolenia na broń w opisanej wyżej sytuacji, to wówczas niewątpliwie kwestia ta znalazłaby odpowiednie odzwierciedlenie w prawie pozytywnym. Dlatego też, w ocenie Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego, co podniósł pełnomocnik skarżącego zarówno w zażaleniu, jak i w skierowanej do Sądu skardze, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy Policji dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt 3 sentencji wyroku.