II SA/Wa 2099/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Iwona Dąbrowska Protokolant referent stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W.J. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie wydania W. J. pozwolenia na broń myśliwską. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 kwietnia 2011 r. W. J. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. wniosek o wydanie mu pozwolenia na broń palną myśliwską. W toku prowadzonego postępowania organ ten ustalił, że przed Sądem Okręgowym w K. toczy się postępowanie karne o popełnienie przez wnioskodawcę (stronę) czynu z art. 286 §1 k.k., art. 273 k.k. oraz art. 585 §1 k.s.h. Ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525, z późn. zm. – zwanej dalej także "ustawą o broni") pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, tj osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia, Komendant Wojewódzki Policji w L. uznał, iż rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania W. J. pozwolenie na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego i dlatego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy karnej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podkreślił, że zarzucane stronie czyny zabronione z art. 286 §1 k.k., art. 273 k.k. oraz art. 585 §1 k.s.h. należą do kategorii przestępstw umyślnych, o których mowa w cyt. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i w związku z tym zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej także "k.p.a.") organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dlatego organ z urzędu zawiesił prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania karnego toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. Ze stanowiskiem tym strona nie zgodziła się i poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż organ nieprawidłowo zastosował instytucję zawieszenia postępowania albowiem powołana okoliczność prowadzenia przeciwko stronie postępowania karnego, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego nie stanowi zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni. Z obowiązującej regulacji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni nie można bowiem wyprowadzić wniosku, iż rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej wniosku strony o wydanie pozwolenia na broń palną zależy od mającego zapaść w przyszłości rozstrzygnięcia karnego. Pełnomocnik strony podkreślił, iż w związku z tym, że na dzień składania wniosku o wydanie broni palnej myśliwskiej strona spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, organ winien wydać odpowiednią decyzję pozytywną w tej kwestii. Komendant Główny Policji nie podzielił argumentów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. zawieszające postępowanie w sprawie wydania W. J. pozwolenia na broń myśliwską. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji uznając za słuszne twierdzenie, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania W. J. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że po zmianie ustawy o broni i amunicji ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. (opublikowana w Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) zmieniono między innymi treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy i zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać osoba, w szczególności, skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, to wynika tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania mu pozwolenia na broń. Właśnie wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Dodatkowo organ wyjaśnił, odnosząc się do wywodów strony, że powoływane przez jego pełnomocnika wyroki sądów administracyjnych kwestionujące stosowanie przez organy Policji instytucji zawieszenia dotyczyły spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 10 marca 2011 r., a więc sprzed nowelizacji omawianego art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni. Obecnie, po zmianie treści przepisu art. 15 o ile przeciwko osobie zainteresowanej posiadaniem broni toczy się postępowanie karne, to zasadnie jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tegoż postępowania, które może zakończyć się skazaniem wnioskodawcy. Na poparcie swej tezy organ wskazał przepis art. 19 ust. 1 a cyt. ustawy (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym jeśli postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b toczy się przeciwko osobie, która posiada już pozwolenie na broń, to policja może takiej osobie odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność jej posiadania – do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go postanowienia organu administracji publicznej pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Jako podstawę zarzutów strona przytoczyła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczność prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego równoważna jest co do skutków prawnych prawomocnemu skazaniu za przestępstwa wymienione w tym przepisie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynika sprawy poprzez przyjecie, że okoliczność prowadzenia postępowania karnego stanowi zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną do celów łowieckich i wydanie decymacji w tej sprawie. Niezależnie od wskazanych podstaw skarżący zarzucił także naruszenie art. 12 §1 k.p.a. poprzez niezasadnie uchylanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia na broń, zgodnie z wnioskiem skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Co istotne, zwłaszcza na tle rozstrzyganej sprawy, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie wydania W. J. pozwolenia na broń myśliwską, które organ wywodzi z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota problemu oraz sporu między stronami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia czy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na broń, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w wersji, jaką nadała brzmienie przepisowi art. 15 ust. 1 pkt 6 nowelizacja ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195 – zwanej dalej także "znowelizowaną ustawą o broni i amunicji") toczące się wobec strony postępowanie karne za przestępstwo umyślne stanowi kwestię prejudycjalną. W tym miejscu należy wskazać, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz: 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Powyższe wynika z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Jak wspomniano, kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle zarysowanych rozważań co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie składu orzekającego, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. 286 §1 k.k., art. 273 k.k. oraz art. 585 §1 k.s.h., stanowi kwestię prejudycjalną, dającą podstawę do zawieszenia takiego postępowania. Analiza przyczyn obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń w świetle ustawy o broni i amunicji upoważnia bowiem do stwierdzenia, że zostały one określone numerus clausus w art. 15 ust. 1 ustawy. Inaczej mówiąc, przepis ten zawiera wyczerpujący i zamknięty wykaz przesłanek odmowy wydania broni, które wiążą organy administracji publicznej i w o ocenie Sądu jest to świadomy i racjonalny zabieg ustawodawcy. Za takim poglądem przemawia zwłaszcza analiza prawnoporównawcza treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy - w brzmieniu sprzed, i po nowelizacji ustawy o broni i amunicji. O ile przed bowiem przed 10 marca 2011 r. pozwolenia na broń obligatoryjnie nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw (podkreślenie sądu), o tyle po nowelizacji tego przepisu, zakres odmownych przesłanek przedmiotowych został jednoznacznie doprecyzowany i podmiotowo zawężony, poprzez nadanie art. 15 ust. 1 pkt 6 obrzmienia: "6) stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: - przeciwko życiu i zdrowiu, - przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia." Z powyższego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca po wskazanej nowelizacji ustawy, tj. po 10 marca 2011 r. "zrezygnował" z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się również osobom "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 usatwy. Taki stan – zdaniem Sądu - oznacza, że organy administracji nie mogą woluntarnie zmieniać woli ustawodawcy (z założenia racjonalnego) poprzez stosowanie "swoistej" polityki w zakresie odmowy wydawania broni poza wyraźnymi przypadkami przewidzianymi w ustawie lub stosowania takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów prawnych. Teza zaprezentowana przez organ II instancji, że "do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowania przepisów prawa materialnego (...)" nie ma umocowania w jakimkolwiek przepisie, w tym zwłaszcza w przepisach materialnoprawnych ustawy o broni i amunicji. Dlatego też nie ma podstaw, w ocenie Sądu, do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez organy Policji. Wbrew twierdzeniom organu, nie uzasadnia takiego poglądu również brzmienie art. 19 ust. 1 a znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym policja może odebrać broń osobie przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art.. 15 ust. 1pkt 6 ustawy. Wręcz odwrotnie, regulacja ta świadczy jedynie o tym, że ustawodawca odrębnie potraktował osoby, które już posiadają broń, a którym w przypadku toczącego się postępowania o określone w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy przestępstwa można odebrać broń (na czas oznaczony – do trzech lat), od osób ubiegających się o wydanie broni. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy była odmowa wydania pozwolenia na broń w opisanej wyżej sytuacji, to wówczas niewątpliwie kwestia te znalazłaby odpowiednie odzwierciedlenie w prawie pozytywnym. Dlatego też, w ocenie Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego, co podniósł pełnomocnik skarżącego zarówno w zażaleniu, jak i w skierowanej do Sądu skardze, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej. Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy Policji dokonały naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 powołanej ustawy.