I OW 135/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J. S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej a Wojewodą Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o umorzenie odsetek od zaległych zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste postanawia: odrzucić wniosek W dniu 31 maja 2012 r. J. S. wystąpiła z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie jej wniosku o umorzenie odsetek od zaległych zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. zwróciła się do Wojewody Pomorskiego o umorzenie odsetek od zaległych zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Wojewoda Pomorski uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Następnie Minister pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. zwrócił wniosek Wojewodzie Pomorskiemu, który pismem z dnia 9 maja 2012 r. pozostawił pismo J. S. bez rozpoznania. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o odrzucenie wniosku podnosząc, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego uregulowana jest w kodeksie cywilnym, a ponadto w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnosi się tylko do spraw wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nie przyznaje właściwości we wszelkich sprawach dotyczących nieruchomości. Ponadto odpowiedź na wniosek złożył Wojewoda Pomorski, domagając się wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają wojewodzie możliwości umorzenia odsetek od zaległych zobowiązań z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Wprawdzie art. 219 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują wojewodę jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie rozłożenia na raty i umorzenia odsetek od należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa ale przepisy te w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania. Wniosek dotyczy zaległości powstałych nie na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na dzień 1 stycznia 1998 r., a zaległości powstałych w latach 2007 i 2009 – 2011. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: rozpoznawana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 94). Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi, do którego stosuje się w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, z punktu widzenia społeczno-ekonomicznego użytkowanie wieczyste, w swej treści i wykonywaniu, jest bardzo zbliżone do prawa własności. W wyniku nowelizacji kodeksu cywilnego, jak i przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, zastąpionej od 1 stycznia 1998 r. przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), doszło do wprowadzenia istotnych zmian, w wyniku których przesądzony został cywilnoprawny charakter użytkowania wieczystego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1998 r., III CZP 11/98, LEX nr 33249). Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 27 - 36) określa przede wszystkim sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalania opłat z tytułu wykonywania tego prawa. Zgodnie z art. 238 k.c., wieczysty użytkownik uiszcza "opłaty roczne". Natomiast według ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się "pierwszą opłatę" i "opłaty roczne" (art. 71 ust. 1 ustawy). Ustalenie należnych opłat następuje in concreto w umowie o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie. Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawnego świadczenia okresowego (v. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001; komentarz do art. 238 k.c.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia 10 stycznia 2012 r. o umorzenie odsetek od zaległych zobowiązań poprzez wydanie decyzji uprawnionego organu. U podstaw kontrolowanej sprawy nie leży bowiem określony stosunek administracyjno-prawny, charakteryzujący się występowaniem organu państwowego lub społecznego wobec innego uczestnika z pozycji wykonywania władzy zwierzchniej w ramach zarządzającej działalności Państwa lecz sprawa, której przedmiotem są należności o charakterze cywilnoprawnym. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje, przewidziana w art. 219 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość rozkładania na raty spłaty zaległych zobowiązań m. in. z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i zarząd nieruchomością wykonywany do dnia 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z ust. 1 art. 219 ww. ustawy, zaległe w dniu wejścia w życie ustawy zobowiązania osób prawnych lub fizycznych z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (...) mogą być rozłożone na nieoprocentowane raty roczne przez okres 10 lat, a odsetki od tych należności mogą być umarzane. Natomiast, art. 219 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość umorzenia zaległych w dniu wejścia w życie ustawy, zobowiązań jednostek organizacyjnych z tytułu opłat za zarząd nieruchomości oraz odsetek od tych należności. Będące przedmiotem wniosku z dnia 10 stycznia 2012 r. odsetki od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kwalifikują się do umorzenia w trybie postępowania administracyjnego na podstawie szczególnego uregulowania zawartego w art. 219 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskowane należności nie stanowią bowiem zobowiązań zaległych w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. Unormowanie zawarte w art. 219 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż ustawodawca odstąpił już w obszarze całej ustawy (począwszy od jej wejścia) od możliwości stosowania przez organy administracyjne w formie decyzji administracyjnej ulg i umorzeń w spłacie należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste, z wyjątkiem tych, które zostały określone w powołanym wyżej przepisie. W takiej sytuacji kiedy sprawa ma charakter cywilnoprawny wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 63 i art. 193 P.p.s.a.