V SA/Wa 1180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi W. Z. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] kwietnia 2012 r. wniesionej przez W. Z. w W. zwany dalej również: "skarżącym", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] marca 2012r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z: [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] oraz z [...] lipca 2011 r. znak: [...] odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc grudzień 2010r. oraz za miesiące marzec i kwiecień 2011r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W. Z. w W. wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc grudzień 2010r. oraz za miesiące marzec i kwiecień 2011r. Wymienionymi powyżej decyzjami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również: "ustawą o rehabilitacji", odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, w których wskazała, że środki finansowe uzyskane ze świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 54 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, są środkami uzyskanymi z działalności gospodarczej, w celach zarobkowych i na własny rachunek, a więc - zdaniem strony - nie mają charakteru dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Ponadto autor odwołania podkreślił, że poinformował Prezesa PFRON, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych finansowane są z usług medycznych realizowanych odpłatnie, a przede wszystkim ze świadczenia usług niemedycznych, tj. wynajmu pomieszczeń. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a. ze sprzedaży papierów wartościowych, b. z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c. ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d. z otrzymanych pożyczek i kredytów, e. z innych operacji finansowych; 5. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. w W. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej wraz z poprzedzającymi ją decyzjami organu I instancji. Wnoszący skargę wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53 i 54 ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej poprzez ich niezastosowanie, art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych poprzez błędną jego wykładnię. W motywach skargi jej autor wskazał, że interpretacja przepisów przyjęta przez organ jest sprzeczna z interesem społecznym osób niepełnosprawnych, ustawodawca - zdaniem skarżącego - określając w art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyłączenia o zakazie refundowania miał na celu wyeliminowanie podwójnego finansowania wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych. Autor skargi zaznaczył ponadto, ze środki uzyskiwane z NFZ nie pokrywają kosztów działalności skarżącego i realizowanych świadczeń, co powoduje powstanie straty na działalności placówki. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - pomimo odmiennego zdania skarżącego - zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 114 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008.164.1027 t.j.), podmiot wykonujący działalność leczniczą otrzymujący na podstawie umowy z NFZ świadczenia pieniężne otrzymuje środki publiczne, które nie tracą takiego charakteru z chwilą ich przekazania. Wskazane przepisy nie zmieniają faktu, że zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - który został właściwie zastosowany przez organ mimo kontrargumentów skarżącego - samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych. Na okoliczność tę nie ma wpływu treść art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ponieważ stanowi on jedynie, że do jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 8-14, działających na podstawie odrębnych ustaw stanowiących podstawę ich utworzenia przepisy niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio, co znaczy, że reguły określone w ustawie o finansach publicznych znajdą zastosowanie wówczas, gdy kwestii związanych z gospodarką finansową nie regulują w sposób odmienny lub szczególny ustawy odrębne, stanowiące podstawę funkcjonowania danej jednostki. Określenie odpowiednio nie oznacza jednak innego niż w ustawie o finansach publicznych rozumienia pojęcia środków publicznych, której to definicji nie zawiera ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie Sądu na gruncie art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.z 2009 r. nr 157, poz.1240), nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy należy rozumieć jako termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych finansującym swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Sąd nie podziela argumentu skarżącego, że organ wadliwie nie zastosował przy rozpoznawaniu spawy art. 53 i art. 54 ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż zdaniem Sądu nawet przyjmując, że placówka finansuje wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków komercyjnych to one nie tracą charakteru środków publicznych, o których mowa w art. 5 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Argument skarżącego, że środki uzyskane z NFZ nie pokrywają kosztów działalności placówki i realizowanych świadczeń, to zgodnie z wymogiem art. 60 ust.1 ww. ustawy samodzielny publiczny zakład zdrowotny obowiązany jest do pokrycia we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.