II SA/Łd 774/12

Dnia 12 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie w sprawie legalności budynku garażu murowanego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w Ł. przy ul. A. Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotowy garaż wybudował w latach 80-tych J.K. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia 20 listopada 2007 r. prawo własności garażu zostało przeniesione na J.W. Ponadto organ, opierając się na informacji zawartej w piśmie Burmistrza Ł. z dnia 27 kwietnia 2011 r., wskazał, że na budowę przedmiotowego obiektu nie było wydane pozwolenie na budowę. J.W., na podstawie umowy z dnia 19 listopada 2007 r., jest dzierżawcą części działki nr [...], na której znajduje się garaż. Mając powyższe na uwadze organ I instancji, decyzją z dnia 18 października 2011 r., nakazał J.W. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Po złożeniu przez stronę odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia 2 grudnia 2011 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy garaż zgodny jest z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 sierpnia 2004 r., Nr XXXI/189/2004. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie nakazał J.W. rozbiórkę garażu. Od ww. decyzji J.W. wniosła odwołanie, domagając się umorzenia postępowania i zalegalizowanie garażu. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z uwagi na powstanie przedmiotowego garażu w latach 80-tych ubiegłego wieku, podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta Ł. zajął jednoznaczne stanowisko, że lokalizacja przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 sierpnia 2004 r. Garaż znajduje się bowiem na terenie urbanistycznym oznaczonym w miejscowym planie symbolem 8.130.KD-Z - tereny dróg publicznych - ulica zbiorcza. Skoro zatem organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, które wykazało brak możliwości legalizacji obiektu z uwagi na jego sprzeczne z miejscowym planem usytuowanie, to tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wykazana została jednoznacznie przesłanka negatywna z art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., uniemożliwiająca sanowanie zaistniałej samowoli budowlanej. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.W.. Podniosła, że garaż nie stanowi samodzielnego budynku, ponieważ posiada jedną ścianę wspólną z garażem sąsiada i jego rozbiórka mogłaby uszkodzić garaż sąsiedni. Wyraziła również wątpliwość co do faktu, że jej garaż jest niezgodny z planem miejscowym, a pozostałe garaże położone na tej samej działce sprzeczności z planem już nie wykazują. Nadmieniła, że kupiła ten garaż w 2007 r. od J.K., który twierdzi, że posiadał dokumenty zezwalające na budowę garażu, posadowionego na terenie dzierżawionym od A w Ł.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w rozpoznawanej sprawie organy wydały zaskarżone decyzje z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a to z uwagi na treść art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego przepisu art. 48 (a więc nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem przedmiotowy garaż powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku, a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. (co nastąpiło z dniem 1 stycznia 1995 r.), to zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. Okoliczność ta jest zresztą bezsporna, a organy wydały decyzję na jego podstawie. Tym niemniej umknęło uwadze orzekających w sprawie organów, że stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Powyższa regulacja wskazuje zatem krąg podmiotów, do których skierować należy decyzję zawierającą nakaz rozbiórki. Tymczasem z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie wynika, że zobowiązana do dokonania rozbiórki garażu skarżąca nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w cytowanym przepisie. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej LDIO/00000540/3 właścicielem działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy garaż, jest bank A w Ł., następca prawny B w Ł.. Skarżąca, na podstawie zawartej z A umowy nr 4/2007 z dnia 19 listopada 2007 r. (z mocą obowiązującą od dnia 1 grudnia 2007 r.) jest jedynie dzierżawcą części działki nr [...] wraz ze znajdującym się na niej garażem nr 36. Skarżąca zawarła wprawdzie w dniu 20 listopada 2007 r. umowę sprzedaży z J.K., a więc inwestorem garażu, w której jest mowa o sprzedaży na jej rzecz własności owego garażu, jednak zapisy tej umowy nie mogą w niniejszej sprawie wywołać jakiegokolwiek skutku prawnego. Nie wdając się już w rozważania na temat charakteru prawnego owej pisemnej umowy, Sąd stwierdza jedynie, że nie mogła ona wywołać skutku w postaci przeniesienia własności garażu z J.K. na skarżącą. Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W myśl zaś art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Przepisy te wyrażają obowiązującą w polskim prawie zasadę superficies solo cedit, oznaczającą związanie własności budynku (oraz innych rzeczy połączonych z gruntem) wzniesionego na gruncie z własnością tego gruntu. Co do zasady zatem częścią składową gruntu są wszystkie rzeczy, a także rośliny, trwale złączone z tym gruntem. Zasada ta nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnie obowiązującego (np. obiekty wybudowane na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, czy rodzinne ogródki działkowe), tym niemniej w niniejszej sprawie niewątpliwie obowiązywała. Oznacza to, że J.K. nie mógł skutecznie przenieść na skarżącą własności garażu, bowiem stanowił on własność A w Ł., jako właściciela gruntu. Tak więc skarżąca nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, na której garaż został pobudowany – jest jedynie jego dzierżawcą. Skarżąca nie jest również zarządcą obiektu. Za takiego można bowiem uznać w szczególności zawodowego zarządcę nieruchomości, działającego na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 ww. ustawy. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydanie 3, C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 563). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości, na której znajduje się garaż, w podanym powyżej rozumieniu. W tej sytuacji jedynie stwierdzenie, że skarżąca była inwestorem, mogło skutkować możliwością skierowania do niej decyzji o nakazie rozbiórki. Jednakże z ustaleń poczynionych przez organy wynika niezbicie, że inwestorem garażu był J.K., z którym skarżąca zawarła w dniu 20 listopada 2007 r. umowę sprzedaży, która jak już wyżej podniesiono nie mogła wywołać oczekiwanego przez stronę skutku przeniesienia własności garażu. Skoro zatem skarżąca nie była inwestorem, a obecnie jedynie użytkuje garaż jako jego dzierżawca, nie jest także właścicielem obiektu, ani jego zarządcą, uznać należało, że organy nadzoru budowlanego, kierując do skarżącej decyzję rozbiórkową, rażąco naruszyły jasny i niebudzący wątpliwości art. 38 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf