II SAB/Wa 228/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi P. G. – reaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie udzielenia informacji 1. zobowiązuje Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego do rozpoznania wniosku P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. i wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. G. – redaktor naczelny dziennika [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego (dalej Zarządu Głównego PZŁ) o udzielenie informacji, czy w dniu [...] marca br. miał miejsce wypadek z bronią, która wystrzeliła na sali wykładowej w Ośrodku [...] w G. podczas szkolenia organizowanego przez Polski Związek Łowiecki dla nowo wstępujących. Zwrócił się o potwierdzenie lub zdementowanie zdarzenia, jeżeli zdarzenie to miało miejsce: 1. czy w tej sprawie prowadzone było lub jeszcze jest dochodzenie policji lub prokuratury, a jeżeli nie, to czy zdarzenie to zostało zgłoszone do organów ścigania; 2. czy któraś z osób biorących udział w szkoleniu ucierpiała na skutek tego zdarzenia; 3. jakie szkody materialne powstały w wyniku tego zdarzenia i kto, PZŁ, LP, czy sprawca pokrył koszty usunięcia szkód? Natomiast wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5, poz. 24 ze zm.), zwrócił się o udzielenie informacji poprzez odpowiedzi na następujące pytania: 1. czy tworzone z inicjatywy Polskiego Związku Łowieckiego K. istnienie, a jeżeli tak, to jakie firmy wchodzą obecnie w jego skład; 2. ile pieniędzy Polski Związek Łowiecki wydał sumarycznie na rzecz powołania, promowania i utrzymania K. od początku tej inicjatywy do dnia dzisiejszego i jakie były tytuły tych wydatków; 3. czy Polski Związek Łowiecki udzielał pożyczek, kredytów lub darowizn na rzecz przedsiębiorstw zrzeszonych w K. w okresie od powstania K. do dnia dzisiejszego? Jeżeli na postawione wyżej pytania byłaby odpowiedź twierdząca, to wniósł o określenie kwot wydatkowanych na ten cel, dat wydatkowania każdej kwoty oraz udzielenia informacji kiedy i w jakiej wysokości (z ewentualnymi odsetkami) kwoty te wróciły do PZŁ. W przypadku odmowy udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, zwrócił się o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ww. ustawy - Prawo prasowe. Następnie po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożył skargę na bezczynność i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobowiązany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p. Decyzja odmowna jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 - 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej Rozważenia wymaga kwestia, czy żądania informacja jest informacją publiczną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego (np. spółka prawa handlowego). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Należy zauważyć w tym miejscu, iż zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.), w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej wprowadzone zostało do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być określone, a następnie wykładane bardzo ściśle. W związku z tym, respektując zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych, przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, co oznacza, że organ interpretując zapisy ustawowe, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, LEX nr 79357). Przy ustalaniu zakresu pojęcia "informacja publiczna" należy mieć na względzie treść art. 6 u.d.i.p., w którym określono przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma jednak charakteru enumeratywnego, lecz jedynie przykładowy, co wynika ze sformułowania "w szczególności". Przepis art. 6 u.d.i.p. wylicza najbardziej typowe kategorie informacji publicznych, jednak nie tworzy on zamkniętego katalogu, zatem treść tego przepisu nie przesądza jeszcze o sposobie kwalifikacji danej informacji. Tym samym nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że jeżeli dana informacja nie jest wymieniona w powołanym przepisie, to nie stanowi ona informacji publicznej. Takie stanowisko przekłada się najczęściej na próby ograniczania przez organy administracji publicznej pojęcia informacji publicznej do dokumentów urzędowych, co w konsekwencji sprowadza się do odmowy udostępnienia przez podmiot obowiązany innych dokumentów niż urzędowe. Tymczasem pojęcie dokumentu urzędowego różni się od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną, które jest w istocie znacznie szersze. Kluczowe znaczenie ma bowiem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. W sytuacji, gdy dokument zawiera informację publiczną, kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, o których mowa w art. 5 u.d.i.p, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, LEX nr 275539, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002). Przepis art. 4 u.d.i.p. stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu danej informacji. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zatem tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot informacją o takim charakterze. Uwzględniając powyższe aspekty, w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Za informację publiczną uznaje się bowiem każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: M. Prawn. 2002/23/1059; 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że walor informacji publicznej mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez organy i podmioty zobowiązane na gruncie ww. ustawy, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych. niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy czy prywatny. Poczynione rozważania, w ocenie Sądu, prowadzą do konkluzji, że wnioski z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r., złożone przez P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...], zostały skierowane do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego, a więc do podmiotu obowiązanego – na gruncie ustawy – Prawo prasowe do udzielenia informacji publicznej, a nadto podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. W ocenie Sądu, żądane informacje stanowią informację publiczną Sąd nie przesądza natomiast, czy w sprawie zachodzą (czy też nie) ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej (co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego) lub tajemnicę przedsiębiorcy, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 u.d.i.p.). Oceniając okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej. W związku z powyższym, Sąd zobowiązał Polski Związek Łowiecki do rozpatrzenia wniosków P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.