V SA/Wa 1488/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji E. na uchwałę Zarządu Województwa M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru ofert dotyczących realizacji zadań publicznych; 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza na rzecz Fundacji E. od Zarządu Województwa M. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. Fundacja E. 2010 (zwana dalej "F.") zwróciła się do Marszałka Województwa M. (dalej "WM") o potwierdzenie deklaracji dofinansowania organizacji Igrzysk [...] planowanych na rok 2010 w Polsce. W treści pisma wskazano, iż Dyrektor [...] Europa/Euroazja M.D. poprosiła o pisemne potwierdzenie gwarancji ze strony instytucji (wskazano tutaj m.in. na M. Urząd Marszałkowski – kwota 2 mln. złotych), które udzieliły gwarancji dla przedkładanej w roku 2007 polskiej kandydatury organizacji igrzysk. Pismem z 30 czerwca 2009 r. Zarząd Województwa M. odpowiadając na ww. pismo poinformował, iż podtrzymuje deklarację współpracy przy organizacji [...]Igrzysk [...] zawartą w piśmie z dnia 15 marca 2007 r. nr [...] do Dyrektora Generalnego [...]. Wskazano przy tym, iż pomoc finansowa Samorządu Województwa M. może nastąpić z zachowaniem obowiązujących przepisów i procedur, które reguluje ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r. znak: [...], F. zwróciła się o wsparcie finansowe na realizację kampanii społeczno-edukacyjnej poprzedzającej organizowaną [...]. Odpowiadając na to pismo Zarząd Województwa M. ponownie odesłał F. do procedur i przepisów regulujących zasady dofinansowania wskazując, iż warunkiem koniecznym udzielenia wsparcia jest udział w konkursach ofert ogłaszanych przez Województwo M. W dniu 30 listopada 2009 r. Zarząd Województwa M. na mocy uchwały nr [...] z dnia 24 listopada 2009 r. ogłosił otwarty konkurs ofert dla organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na realizację zadań publicznych Województwa M. w 2010 r. w zakresie kultury fizycznej, sportu i ratownictwa wodnego. Sejmik Województwa M. uchwałą nr [...] z dnia 21 grudnia 2009 r. w § 1 ustalił dochody budżetu Województwa M. na rok 2010 w wysokości 2.857.321.286 zł F. w dniu 23 grudnia 2009 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dotacji ze środków publicznych w ramach ww. konkursu w kwocie 1 495 000 zł. Zarząd Województwa M. w dniu [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3, art. 57 ust. 1, art. 70 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) i art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240), w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 14 i 19, art. 11 ust. 1,2,3 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873 ze zm.), wydał Uchwałę nr [...] w sprawie wyboru ofert dotyczących realizacji zadań publicznych w Województwie M. z zakresu kultury fizycznej, sportu i ratownictwa wodnego w 2010 r., złożonych w terminie do 30 grudnia 2009 r. i udzieleniu dotacji podmiotom, których oferta został wybrana. W treści uchwały określono, iż wybiera się celem zlecenia zadań publicznych w formie wspierania tych zadań, oferty podmiotów wymienionych w wykazie, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały (oznaczony w załączniku jako nr 2). W załączniku tym pod nr Lp 30 wpisano Fundację E., wskazując jako propozycję dotacji kwotę 1400 000 zł, wynik decyzji "tak" oraz wskazując jako odpowiedni paragraf budżetu oznaczenie "2810". Pismem z dnia 24 lutego 2010 r. Urząd Marszałkowski WM powiadomił F. o uzyskaniu wsparcia Samorządu WM w kwocie 1400 000 zł, wskazując przy tym, iż zgodnie z warunkami konkursu przed zawarciem odpowiedniej umowy oferent zobowiązanych do dokonania korekty kosztorysu dotowanego zadania uwzględniając wysokość przyznanej dotacji i aktualizacji harmonogramu jego realizacji. W piśmie tym wskazano, iż warunkiem zawarcia umowy jest przedłożenie najpóźniej miesiąc przed terminem realizacji zadania, korekty kosztorysu i harmonogramu jego realizacji. Termin realizacji zadania przypadał na 18-24 września 2010 r. Uchwałą z dnia 20 maja 2010 r. nr [...] w sprawie wdrożenia programu naprawczego Zarząd Województwa M. zobowiązał dyrektorów departamentów Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. w W. do dokonania zmniejszenia planu wydatków przeznaczonych na dotacje dla organizacji pozarządowych, do wysokości zgodnej z zaangażowaniem tego planu przez zawarcie umowy z podmiotami wyłonionymi w drodze konkursu ofert. W dniu 31 maja 2010 r. Sejmik Województwa M. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zmian budżetu Województwa M. na rok 2010. W treści uchwały ustalono, iż dochody budżetu Województwa M. na rok 2010 wynosić będą 2.439.134.269 zł Zarząd Województwa M. w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał uchwałę nr [...], którą zmieniono uchwałę Zarządu Województwa M. nr [...] w sprawie wyboru ofert dotyczących realizacji zadań publicznych w Województwie M. z zakresu kultury fizycznej, sportu i ratownictwa wodnego w roku 2010, złożonych w terminie do 30 grudnia 2009 r. i udzielenia dotacji podmiotom, których oferta została wybrana. Wskazując podstawę prawną podjętej uchwały powołano się na: art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 11 i 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 17 i 23, art. 5 ust. 4 pkt 2, art. 11 ust. 1 i ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873 ze zm.). W § 1 przedmiotowej uchwały wskazano, iż załącznik nr 1 uchwały nr [...] otrzymuje nowe brzmienie określone w załączniku nr 1 do uchwały nr [...]. W treści załącznika zawierającego wykaz organizacji pozarządowych wybranych w wyniku postępowania konkursowego celem zlecenia zadań publicznych w 2010 r. w ww. zakresie, nie wskazano Fundacji E. Zarząd Województwa M. pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...] poinformował F., iż wobec treści uchwały nr [...], nie będzie możliwe podpisanie umowy i przekazanie przyznanej wcześniej dotacji w wysokości 1400 000 zł na realizację zadania "[...]". Pismem z dnia 14 września 2011 r. nr [...], F. wezwała Zarząd Województwa M. do zapłaty przyznanej fundacji dotacji w wysokości 1400 000 zł na realizację zadania "[...]". W ocenie F. działania Zarządu Województwa M. skutkujące zmniejszeniem liczby podmiotów, którym przyznano wcześniej dofinansowanie były całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione. W treści pisma wskazano, iż brak jest przepisów prawa które przewidują możliwość cofnięcia lub uchylenia przez organ administracji publicznej konkretnej dotacji uprzednio przyznanej oferentowi. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. F. wezwała Zarząd Województwa M. do usunięcia naruszenia prawa. W treści wezwania wskazano, że podjęta uchwała o cofnięciu dotacji była bezpodstawna oraz stanowiła rażące naruszenie prawa. Pismem z dnia 21 maja 2012 r. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu WM nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Zwrócono się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub stwierdzenie, że uchwała ta wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Podkreślono tutaj, że decyzja o przyznaniu F. wnioskowanej dotacji nastąpiła zgodnie z przepisami ustawy po przeprowadzeniu konkursu ofert. W ocenie skarżącej fundacji przepisy stosowanej w sprawie ustawy nie przewidują natomiast możliwości cofnięcia lub uchylenia przez organ administracji publicznej decyzji o przyznaniu oferentowi środków publicznych. Wskazano również, że zmniejszenie przez organ stanowiący WM wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi podstawy do cofnięcia konkretnej dotacji uprzednio przyznanej oferentowi. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organ administracyjny wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżona uchwała nie stanowi źródła zobowiązań finansowych dla Województwa M.. Zobowiązanie takie powstałoby bowiem zdaniem organu, dopiero w momencie zawarcia przez strony umowy sformułowanej zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Powołując się na treść art. 46 ustawy o finansach publicznych organ wyjaśnił również, że zakres przedmiotowy upoważnienia do zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych powinien mieć każdorazowo pokrycie w planie finansowym w dacie zaciągnięcia zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym przypadku ustawa szczególna, jaką jest ustawa o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), nie wprowadziła innego kryterium kontroli niż zgodność z prawem. Kontrola w tym przypadku obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę obowiązujące kryterium należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jednocześnie oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Mając na uwadze wniosek organu administracyjnego o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności należało zbadać, czy F. (zwany dalej także "skarżącym") spełniła wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę Zarządu Województwa M. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy Uchwały Zarządu Województwa M., podjętej na podstawie m.in. art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3, w związku z art. 14 ust. 1 pkt 11 i 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Warunki formalne wniesienia takiej skargi opartej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim to: bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowanie terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Termin wniesienia skargi na podejmowane czynności prawne, które nie są doręczane skarżącemu, jak w tym przypadku, określa przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis ten m.in. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszonego prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszonego prawa. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Skarżący wezwał Zarząd Województwa M. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 15 marca 2012 r., na które odpowiedź uzyskał w dniu 14 maja 2012 r. Skarga na uchwałę została wniesiona do Sądu 21 maja 2012 r. za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono. Uznać zatem należy, że skarżący złożył skargę w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 in fine p.p.s.a, wyczerpując wymagany środek prawny (wezwanie) przed wniesieniem skargi. Ponadto należy wskazać, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a., w tym także brak kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała, której konsekwencją była odmowa udzielenia wnioskowanego wsparcia w ramach rozstrzygniętego już wcześniej konkursu, objęta jest kognicją sądu administracyjnego, lecz nie tyle na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Ten ostatni przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do wskazanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie ulega tutaj wątpliwości sądu, iż F. była adresatem zaskarżonej uchwały, na co wskazuje jej wykluczenie w załączniku określającym podmioty, które zostaną dofinansowane. Wskazać również należy, iż sprawa dotyczy pierwszego etapu (tj. przyznania a następnie odmowy przyznania) dofinansowania projektu w konkursie ogłoszonym przez organ administracyjny, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwalifikuję sprawę do rozpoznania przed sądami administracyjnymi. W ocenie sądu po stronie skarżącego istnieje także legitymacja procesowa (interes prawny) uprawniająca do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu. Odnośnie legitymacji skarżącego wskazać należy, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone uchwałą. Dokonując takiej analizy, sąd uznał, że skarżący miał legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu dofinansowania (a następnie odmowy dofinansowania) w ramach przedmiotowego konkursu. Działanie takie jest niewątpliwie czynnością prawną Zarządu Województwa M., będącą objawieniem woli tego organu w celu wywołania określonych skutków prawnych, a więc w celu powstania stosunków prawnych. Zaskarżona uchwała jest czynnością prawną, władczą wypowiedzią organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Wbrew twierdzeniom organu nie jest zatem prawdą, że brak jest związku przyczynowego między przyjęciem zaskarżonej uchwały a naruszeniem interesu prawnego F. Nietrafny jest zatem wniosek organu o odrzucenie skargi, bowiem stanowisko organu, jakoby zaskarżona uchwała była jedynie konsekwencją zmiany budżetu WM nie zasługuje na uwzględnienie. Zmniejszenie przez organ stanowiący WM wydatków jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowi bowiem podstawy do cofnięcia przyznanej stronie skarżącej dotacji. Przechodząc natomiast do materialnych przesłanek skargi wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu WM z dnia [...] czerwca 2010 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wyboru ofert dotyczących realizacji zadań publicznych w Województwie M. W § 1 uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] określono, że w wyniku przeprowadzonego konkursu ofert, celem zlecenia zadań publicznych w formie wspierania tych zadań, wybrano oferty podmiotów wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (oznaczony w załączniku jako nr 2). W przedmiotowym załączniku pod liczbą porządkową 30 podteczka 54 wskazano F. z zadaniem "[...]". Określono przy tym kwotę dofinansowania na 1.400.000 zł oraz wskazano na pozytywny wynik decyzji dla tego projektu ("decyzja: tak"). W § 2 uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. wskazano natomiast, że podmiotom o których mowa w § 1 udziela się dotacji na realizację zadań publicznych z zakresu kultury fizycznej, sportu i ratownictwa wodnego w okresie od 15 stycznia 2010 r. do 30 grudnia 2010 r. w wysokości określonej w załączniku nr 2. Wskazać także należy, iż w załączniku do uchwały nr [...] zarządu WM z dnia [...] listopada 2009 r. stanowiącej ogłoszenie przedmiotowego konkursu, w dziale III "Zasady przyznawania dotacji" wskazano, iż warunki przyznania dotacji określają przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm. oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240). Istotnym jest również treść dział VI ogłoszenia konkursu pt. "Termin, kryteria i tryb wyboru oferty", gdzie w pkt 1. wskazano, iż wybór ofert nastąpi w terminie dwóch miesięcy w formie uchwały Zarządu Województwa M. W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe regulacje w zakresie zarzutu dotyczącego braku podstawy prawnej zaskarżonej w sprawie uchwały przyznać należało rację stronie skarżącej. Analiza przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie jak również treść ogłoszenia konkursowego określającego tryb (tj. odesłanie do ww. ustaw) jak i warunki szczegółowe konkursu (tj. odstępstwa od regulacji ww. ustaw), wskazuje bowiem na zasadność twierdzeń skarżącej w omawianym zakresie. Stanowczo stwierdzić tutaj należy, że brak jest podstawy prawnej do zmiany stanowiska organu co do rozstrzygniętego zgodnie z ustalonymi warunkami konkursu. Ograniczenie dochodów WM oraz związana z tym uchwała Sejmiku WM nie mają w ocenie Sądu wpływu na treść rozstrzygniętego konkursu. Wyjaśnić tutaj należy, iż powoływany przez organ administracyjny przepis art. 46 ustawy o finansach publicznych, który stanowił zdaniem organu podstawę prawną zaskarżonej uchwały nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z warunkami konkursu ustalonymi w powoływanym powyżej ogłoszeniu, w związku z przepisami ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie, rozstrzygniecie konkursu nastąpiło w drodze uchwały Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2010 r. W ocenie Sądu na ten właśnie dzień należy oceniać zastosowanie powoływanego przepisu art. 46 ustawy o finansach publicznych, bowiem w tym dniu treść tego przepisu miała zasadnicze znaczenie. Skoro zatem uchwała z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] podjęta została zgodnie z ogłoszonymi warunkami, na podstawie mających zastosowanie przepisów prawa, także w zgodzie z planowanymi w dacia wydania uchwały wydatkami WM, przeprowadzony konkurs należało uznać za rozstrzygnięty. Późniejsza zmiana okoliczności związanych z budżetem WM nie może odnieść bezpośredniego skutku prawnego w postaci (de facto) wydania ponownej "decyzji" w sprawie już zakończonej. Tym samym stwierdzić należało, że brak jest podstawy prawnej zaskarżonej uchwały co uzasadniało treść podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do treści sentencji podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 83 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 tekst jedn.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli jednak nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. W ocenie Sądu mając na uwadze ustalone wyżej okoliczności sprawy, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sąd uznał za bezpodstawny. Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 83 ustawy o samorządzie województwa wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej działań organu, stwierdzić należało niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Mając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygniecie z pkt 2 i 3 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a.