II OSK 2621/13

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ż. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 20113 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2012 r., którym odmówiono nakazania właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi C. Gmina R., w tym działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], przywrócenia ich do stanu poprzedniego, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) – dalej jako: ustawa Prawo wodne. Jednocześnie umorzono postępowanie odwoławcze z wniosku D. K. (na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), wskazując, że nie jest on stroną w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zreferowano przebieg sprawy. W odwołaniach, wniesionych m.in. przez M. M., podniesiono zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 i art. 106 k.p.a. oraz art. 35 i art. 36 k.p.a., a także art. 29 ustawy Prawo wodne. W odwołaniu podniesiono, iż Wójt Gminy R. dopuścił się też poświadczania nieprawdy w dokumentach. Odwołujący się zakwestionowali istnienie w przeszłości rowu odpływowego, o którym mowa w opinii sporządzonej na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę ze Stowarzyszenia [...] mgr. inż. B. S. (o którym mowa w zaskarżonej decyzji). Przyczyny zalewania ich posesji odwołujący upatrywali jedynie (wyłącznie) w podniesieniu terenu przez właścicieli nieruchomości powstałych z podziału działki nr ewid. [...] we wsi C. – zgodnie z opinią rzeczoznawcy ze Stowarzyszenia [...] dr. inż. J. L. (opinia sporządzona na zlecenie stron odwołujących się). Zakwestionowali sposób zbierania przez organ I instancji materiału dowodowego, wskazując, że odmówił on przeprowadzenia dowodu "w celu wyjaśnienia kwestii poruszanych przez p. S.". Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów powoływanych w aktach sprawy (m.in. opinia mgr. inż. B. S.) – tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej, numerycznych map ewidencyjnych, map ewidencyjnych gruntów, mapy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. – wynika, że istniał rów odwadniający – trasa rowu od wsi B. w kierunku wschodnim w dolinę rzeki O. po terenie Gminy Ż. Rowu tego pomiędzy działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...] w miejscowości C., Gmina R., a działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...] w Ż. nie wykazano w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych, gdyż jest to urządzenie wodne jedynie o funkcji rowu odwadniającego, jak stwierdził Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Opinie rzeczoznawców ze Stowarzyszenia [...] wskazują na to, że przyczyną zalewania posesji wnioskujących o wydanie decyzji jest albo brak rowu odwadniającego, który dawniej istniał (mgr inż. S.), albo podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału dz. ew. nr [...] we wsi C. Nie można wykluczyć, że wyeliminowanie tylko jednej z ww. ewentualnych przyczyn nie poprawiłoby stanu istniejącego na działkach stron odwołujących się. Stąd – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji słusznie odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi C. przywrócenia ich do stanu poprzedniego i rozstrzygnięcie to nie narusza art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, skoro nie udowodniono w sposób niebudzący wątpliwości, że wyłączną przyczyną zalewania działek odwołujących się było podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału dz. ewid. nr [...] w C. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał na konieczność kompleksowego rozwiązania problemu zalewania działek, m.in. stron odwołujących się (w ramach przywrócenia warunków spływu wód z obszaru pomiędzy wsią C., a miastem Ż.) przez przywrócenie funkcji rowu odpływowego i wykonanie zorganizowanego systemu odwodnienia przedmiotowego obszaru poprzez realizację dla podtapianego obszaru, zbiorczego systemu kanalizacji burzowej. W decyzji organu I instancji wskazano, że opracowano mapę dla celów projektowych terenu C., który ma być objęty przedmiotowym projektem i że dokonano wstępnych uzgodnień w zakresie opracowania projektu budowlanego dla tego zamierzenia. Odnosząc się do zarzutów stron odwołujących się, stwierdzono, że organ I instancji zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności powołał biegłego i dopuścił przeciwdowód z biegłego przedstawiony przez strony odwołujące się (zgodnie z art. 75 § 1, 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.) oraz dokonał oceny tych dowodów w zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 80 k.p.a.). Ponadto – zdaniem organu II instancji – Wójt Gminy R. nie dopuścił się poświadczania nieprawdy w dokumentach. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenów podzielonej działki nr ewid. [...] w innym postępowaniu, ze wskazaniem "nie dotyczy" co do odprowadzenia wód deszczowych i roztopowych, nie stanowi poświadczenia nieprawdy w dokumencie urzędowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. (właścicielka działki nr ewid. [...]) przedstawiła argumentację przemawiającą – w jej ocenie – za wadliwością decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Co do kwestii istnienia rowu odwadniającego wskazała, że jest bardzo prawdopodobne istnienie rowu, o którym mowa, kiedyś w przeszłości (20, 30 lat temu). Od kiedy jednak skarżąca jest właścicielką posesji, rowu nie było i nie został zasypany, ani w żaden inny sposób skarżąca nie spowodowała jego niedrożności. Fakt istnienia rowu ani jego drożności (od kiedy skarżąca jest właścicielem posesji) nie został udowodniony. Mapy, na które powołuje się organ II instancji (gdzie widnieje niepoprzerywany rów od ul. B. do działki nr ew. [...] i przecinający ulicę T.), nie są w ocenie skarżącej dowodem na jego istnienie, ponieważ od lat nie były aktualizowane i nie odpowiadały stanowi faktycznemu. Rów został wykreślony z map dopiero po interwencji wnioskodawców w Starostwie Powiatowym pod koniec 2011 r. Organ nie może powoływać się na istnienie rowu tylko i wyłącznie na podstawie map (które nie odpowiadały stanowi faktycznemu), skoro są inne dowody świadczące o jego nieistnieniu lub poddające w wątpliwość jego istnienie, od kiedy wnioskodawcy są właścicielami posesji. Skarżąca stwierdziła, że gdyby nawet przyjąć, że rów istniał i opierać się głównie na tym, co przedstawiają mapy ewidencyjne – w tym mapa załączona do opinii mgr inż. S., na którą powołuje się organ – rów nigdy nie był drożny i nie odprowadzał wód do rzeki O. Jak wskazują mapy, wody były odprowadzane wprost na inne posesje, tj. na działki nr ewid. [...] i [...] położone w Ż. Nie można więc nazwać tego rowu odwadniającym (jak Wójt) ani nawet odpływowym (jak organ odwoławczy). Nie ma i nie było zbiornika, który mógłby rzekome wody z rowu odbierać, w związku z tym nigdy nie był drożny. Skarżąca zauważyła, że gdyby założyć, iż rów istniał i miał taki przebieg jak na przedłożonych mapach, rodzi to pytanie, dlaczego przed nawiezieniem masami gruntu działek przyległych problem zalewania nie istniał. Ani wnioskodawcy, ani żaden z właścicieli podzielonej działki nr ewid. [...] nie zgłaszali problemu, zatem rów nigdy nie spełniał takich funkcji odwadniających. Zarzucono, że uzasadnienie decyzji oparto tylko na wybranych fragmentach opinii mgr inż. S. W ocenie skarżącej koncepcja przywróceniu funkcji rowu jest absurdalna i niewykonalna, ponieważ nie tylko nie doprowadziłoby to do odwodnienia terenów wsi C. i Ż., ale spowodowałaby odprowadzanie wód na inne posesje. Organy administracyjne obu instancji nie podjęły niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego ani też nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, jakoby sporządzone w sprawie opinie rzeczoznawców wskazywały na to, że przyczyną zalewania posesji wnioskodawców jest albo brak rowu odwadniającego, albo podniesienie terenu przez właścicieli działek. Obie opinie: zarówno mgr inż. S., jak i dr inż. L., wyraźnie wykazują i są zgodne co do tego, że przyczyną zalewania posesji odwołujących się jest podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału działki nr ewid. [...] we wsi C., a ponadto jako dodatkową przyczynę zalewania mgr inż. S. w opinii z dnia 21 czerwca 2010 r. podaje brak drożności rowu odpływowego odprowadzającego wody opadowe w kierunku rzeki O. Skarżąca wskazała jednak, że z map załączonych do opracowania mgr inż. S. nie wynika, aby wody odprowadzane były do rzeki O., ani nawet do jej doliny. Dodatkowo dr inż. L. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2011 r. szczegółowo odniósł się do roli rowu i wskazał, że gdyby nawet istniał, nie poprawiłby sytuacji na tych terenach. Skarżąca za niezrozumiałe uznała stanowisko organu, które nie widzi zgodności w obu opiniach, mówiących, że przyczyną zalewania jest podniesienie terenu i przychyla się wyłącznie do kontrowersyjnej roli rowu dla odwodnienia tych terenów. Skarżąca wyjaśniła, z jakich przyczyn przywrócenie funkcji rowu nie poprawiłoby sytuacji. Podkreśliła, że rów nie istnieje od kilkudziesięciu lat i nigdy do momentu nawożenia masami gruntu nikt nie zgłaszał problemu zalewania. Można więc powiedzieć z całą pewnością, że skoro przywrócenie funkcji rowu nie poprawi sytuacji, to jedyną przyczyną zalewania jest podniesienie terenu i wyeliminowanie tej przyczyny, czyli odtworzenie stanu pierwotnego, poprawi stan na działkach stron odwołujących się. Z opinii obu rzeczoznawców wynika, że przyczyną zalewania działek odwołujących się jest podniesienie terenu przez właścicieli działek. Potwierdza to także Wójt Gminy R., który pismami z dnia 4 października 2010 r. wysłanymi do właścicieli działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zakazał dokonywania zmian w ukształtowaniu terenu poprzez jego podnoszenie, przytaczając jako podstawę prawną art. 29 ustawy Prawo wodne. Za zakazem Wójta nie poszły jednak żadne inne działania, nie została wydana decyzja zakazująca zmiany ukształtowania terenu, zakaz nie był też w żaden sposób respektowany i przez organ administracji egzekwowany, nie zostały wyciągnięte żadne konsekwencje w stosunku do właścicieli nawożących działki. Niewykonalność koncepcji przywrócenie funkcji rowu tzw. odpływowego, który nigdy nie miał odpływu i nie odprowadzał wód do rzeki O., ani nawet do jej doliny, polega też na tym, że na rzekomym biegu rowu posadowione są od ok. 12 lat budynki gospodarcze oraz dom na działce nr ewid. [...]. Zdaniem skarżącej, wszystkie działania Wójta Gminy R. są działaniami pozornymi i nie mają na celu rozwiązania problemu. Nieprawdą jest twierdzenie organów obu instancji, jakoby opracowano mapę dla celów projektowych terenu C., który ma być objęty przedmiotowym projektem i że dokonano wstępnych uzgodnień w zakresie opracowania projektu budowlanego dla tego zamierzenia. Skarżąca wskazała, jakie działania są obecnie – jej zdaniem – realizowane, podkreślając, że Gmina R. nie chce partycypować w kosztach realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca zarzuciła dalej, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Wójta Gminy R. art. 35 i 36 k.p.a. oraz nie nadał należytej doniosłości prawnej sygnalizowanemu w odwołaniu naruszaniu przez organ I instancji art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalne jest twierdzenie, że Wójt Gminy R. nie dopuścił się poświadczenia nieprawdy w dokumentach. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrot kosztów postępowania sądowego, nakazanie właścicielom nawiezionych masami gruntu działek przywrócenia do stanu pierwotnego oraz ukaranie Wójta Gminy R. za zaniechania, uchybienia, rażące naruszanie art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 106, art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz art. 29 ustawy Prawo wodne, a także poświadczanie nieprawdy w dokumentach i posługiwanie się nieprawdą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa przed wydaniem orzeczenia nie została w sposób wnikliwy rozpatrzona w istotnym zakresie. W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że przesłanką wydania orzeczenia w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony, możliwe jest również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów. Przesłanką do wydania tego rodzaju orzeczenia jest stwierdzenie braku podstaw do wydania orzeczenia. Wprawdzie postępowanie dotyczy kwestii związanych stricte z ewentualnym ograniczeniem korzystania z prawa własności gruntu, na który wpływ ma zmiana stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej, jednak roszczenia z tym związane są dochodzone na gruncie procesu administracyjnego, w którym obowiązuje zasada ustalania prawdy obiektywnej, do której zobligowane są organy administracji prowadzące postępowanie w kwestii naruszenia stosunków wodnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W tym świetle, wobec złożenia stosownego wniosku przez osoby uważające się za poszkodowane, przesłanką odmowy wydania decyzji zobowiązujących właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych jest ustalenie w toku postępowania, że właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne) lub że brak jest szkodliwego wpływu zmiany wód na grunty sąsiednie. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oznacza, że prawodawca dopuścił możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej pomimo wystąpienia stosownej przesłanki w pewnych – enumeratywnie nie wskazanych – przypadkach. Procedura zakreślona w art. 29 ust. 3 tej ustawy zamyka jednak ogólną drogę realizacji roszczenia służących ochronie własności przed sądami powszechnymi. Stanowi więc jedyny środek ochrony praw właściciela przed nielegalnymi oddziaływaniami z gruntów sąsiednich – naruszaniem zakazów i nakazów z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Własność jest jednocześnie prawem chronionym na mocy art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji R.P., stąd odmowa udzielenia ochrony w ramach jedynej dostępnej procedury może mieć miejsce jedynie w przypadkach szczególnych, gdy ważne okoliczności przemawiają przeciw jej udzieleniu, pomimo naruszania prawa nieskrępowanego korzystania ze swojej własności. Uzasadnieniem mogłoby być np. istotne przyczynienie się do szkody żądającego ochrony, gdy koszty naprawienia jej byłyby niewspółmiernie wysokie a sprawcy nie sposób przypasać winy, tzn. zakazy lub nakazy z art. 29 ust. 1 i 2 wprawdzie nie zostały uwzględnione, lecz podejmując określone działania osoba o przeciętnej wiedzy nie mogła spodziewać się określonych skutków. Nie należy do takich przypadków oczywiście sytuacja, gdy właściciel podmokłego terenu wynosi go ponad poziom przyległych nieruchomości, gdyż oczywistym jest, że musi to prowadzić do zmiany stanu wód na gruntach przyległych. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych może nie być również zasadne, gdy istnieje inna realna gwarancja wyeliminowania – w czasie porównywalnym do realizacji działań przez sprawcę problemu – powstających szkód, np. realizowane są aktualnie działania inwestycyjne, które gwarantują usunięcie negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych na gruntach poszkodowanego właściciela. Nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest bowiem sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie (uchybienie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne), lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m.in. naruszenie prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez innych właścicieli gruntów. Wskazane wyżej uwarunkowania formalno-prawne winien mieć na uwadze organ orzekający w sprawie, przy czym organ II instancji jest obowiązany do jej ponownego rozpatrzenia (art. 15 k.p.a.), a więc winien wskazać, jaki stan faktyczny uznał za ustalony, na jakiej podstawie (z jakich dowodów wywodzi określone wnioski) oraz dlaczego orzekł w określony sposób, gdy działa w zakresie uznania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie czyni zadość wskazanym postulatom. Przede wszystkim nie wskazano w nim, jaki stan uznano za ustalony w kwestii zasadniczej, tzn. czy w wyniku działań właścicieli określonych nieruchomości, w następstwie nawiezienia ziemi, doszło istotnie do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Wnioskodawcy konsekwentnie podnosili, że do czasu nawiezienia ziemi na działki sąsiednie nie powstały istotne problemy, gdy chodzi o zalewanie ich nieruchomości. Zdarzenia te chronologicznie powiązane były z czynnościami nawiezienia ziemi na działki sąsiednie. Jednocześnie kwestionowali, aby wystąpiły inne zmiany istotnych okoliczności związanych z równowagą gospodarki wodnej na danym terenie, np. aby w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstawanie szkód (zalań) nastąpiła likwidacja funkcjonującego wcześniej rowu odwadniającego. W ocenie Sądu, zagadnienia te mają kluczowe znaczenie i organ administracji orzekający w sprawie winien był się do nich odnieść. Jeżeli nie zostanie ustalone w sposób jednoznaczny, że powstanie konkretnych szkód – podniesienie poziomów wody na gruncie wnioskodawców – było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego lub istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej (inna skala opadów niż w latach, gdy problem nie występował), lecz przeciwnie – że przyczyniła się do nich zmiana poziomu gruntów – wystąpienie takiej przesłanki umożliwia organowi administracji wydanie decyzji zobowiązującej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Decyzja naprawcza może być bowiem wydana także wówczas, gdy naruszanie zakazów i nakazów wskazanych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne jest tylko jedną z przyczyn szkody. Prawodawca bowiem, jako przesłankę, wskazał "szkodliwy wpływ" określonych działań, nie przesądził zaś, że ma być to jedyna przyczyna powstawania szkody (pojęcie szkodliwego wpływu) na gruncie przyległym. Sąd podkreślił, że gdyby nawet szkoda była następstwem kumulacji określonych zdarzeń, tylko z tego tytułu nie sposób właścicielom odmówić ochrony należnej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wyeliminowanie bowiem nawet jednej z przyczyn z reguły będzie skutkować ograniczeniem wielkości szkód – tu powstających uciążliwości związanych z zalewaniem nieruchomości. W tym kontekście Sąd uznał za niewyczerpujące uzasadnienie orzeczenia organu odwoławczego oparte na ogólnym twierdzeniu, że rów odwodniający według map istniał – bez odniesienia się do twierdzeń poszkodowanych zalewaniem gruntów, że od wielu lat nie pełnił swojej roli odprowadzania wód opadowych (nie był drożny). Nie ma też kluczowego znaczenia konstatacja organu, jakoby ze stosownych opinii rzeczoznawców wynikało, że przyczyną podtopień może być kumulacja dwu czynników (nawiezienie ziemi i niewypełnianie funkcji przez rów odwadniający). Organ, przywołując zresztą określone konkluzje, wynikające jakoby z opinii biegłych, nie wskazał stosownych ich fragmentów. W następstwie tego strona skarżąca, przytaczając inne ich wybrane passusy, formułuje odmienne wynikające z nich oceny – mianowicie jakoby przyczyną podtopień było w istocie nawiezienie ziemi na szereg działek. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie wskazał konkretnie, które fragmenty opinii uznał za miarodajne dla sformułowania określonych tez ani dlaczego tego rodzaju wybór jest zasadny. Formułując uzasadnienie organ administracji przywołał również okoliczność istnienia innego alternatywnego sposobu rozwiązania problemu powstających szkód na nieruchomościach wnioskodawców. Wskazano, że właściwym sposobem byłby kompleksowy system odwodnienia danego terenu (budowa – odtworzenie rowu). Zdaniem Sądu, okoliczność taka mogłaby mieć znaczenie, gdyby było możliwe ustalanie, że realizacja określonego przedsięwzięcia, o znanych parametrach, jest pewna (zagwarantowana), a opracowana dokumentacja wskazywałaby, że doprowadzi do osiągnięcia celu – likwidacji szkód wynikających z zalewania nieruchomości sąsiednich. W przeciwnym przypadku odmowa ochrony interesów właścicieli zalewanych nieruchomości, z uwagi na alternatywną możliwość rozwiązania problemu, jest niedopuszczalna. W danym przypadku organ orzekający przywołał jedynie fakt podjęcia prac projektowych, co nie jest wystarczającym dla stwierdzenia braku potrzeby nałożenia stosownych obowiązków na ewentualnych sprawców powstających szkód (także tych przyczyniających się do ich zwiększenia) – w następstwie zmiany stosunków wodnych. Za nieprzekonujące Sąd uznał wywody uzasadnienia, że nie można było wykluczyć, iż wyeliminowanie tylko jednej z ewentualnych przyczyn (nawiezienie ziemi) nie poprawiłoby stanu istniejącego na działkach stron odwołujących się. W tym zakresie zasadna była ocena konkretnego materiału dowodowego, ze wskazaniem określonych konkluzji, bądź – jeżeli kwestia ta nie może być ustalona na podstawie zgromadzonych dowodów (opinii rzeczoznawców) – brak ten powinien zostać dostrzeżony jako istotny przez organ administracji. Dotyczy on bowiem kwestii kluczowej w kontekście przesłanek orzekania. Sąd powtórzył, że sama poprawa stanu wody na gruncie może stanowić przesłankę wydania stosownej decyzji naprawczej, nawet gdy nie odprowadzi to do całkowitego rozwiania problemu podtopień. Nierozpoznanie sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym brak szczegółowego odniesienia do kwestii istotnych w powiązaniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym m.in. podnoszonych w odwołaniach, stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – ustalanie czy istnieją przesłanki do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (usunięcie nawiezionej ziemi bądź wykonanie określonych urządzeń wodnych zapobiegających przed powstawaniem szkody na działkach sąsiednich). Sąd I instancji uznał, iż nie jest on uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie – w kontekście możliwości uwzględnienia żądania skarżącej. Pełna ocena materiału dowodowego należy do organu administracji i musi znaleźć odzwierciedlenie uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.). O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Sąd wskazał, że orzekając ponownie w sprawie organ wyda też odrębne orzeczenie w przedmiocie tego, czy wnoszący odwołanie D. K. jest stroną w sprawie. Jeżeli bowiem konkretna osobą istotnie nie jest stroną w sprawie, nie ma uzasadnienia doręczanie jej rozstrzygnięcia kończącego co do meritum postępowania w określonym przedmiocie. Odstąpienie od takiego doręczenia nie jest z kolei możliwe, o ile oba rozstrzygnięcia zawarto w jednym dokumencie. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne toczy się w przedmiocie ewentualnego nałożenia obowiązków na konkretnych właścicieli działek. Celem postępowania jest m.in. ocena skutków działań (czynów, zaniechań) określonych osób. Stąd nie jest prawidłowe wskazanie w treści orzeczenia, że odmowa wydania decyzji o nakazaniu podjęcia działań naprawczych dotyczy generalnie właścicieli podzielonej działki, uprzednio o pewnym numerze, i wymienienie – tytułem przykładu – wybranych aktualnych numerów działek. Decyzja winna precyzyjnie wskazywać, w stosunku do których właścicieli (innych władających – art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne) nie uznano za zasadne nałożenia obowiązków (zasada rozstrzygnięcia sprawy w całości lub w konkretnej części, w myśl art. 104 § 2 K.p.a.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał: – Nie ma znaczenia w sprawie, czy rów (o ile faktycznie istniał), odprowadzał wody bezpośrednio do rzeki czy też na inne nieruchomości. Kluczowa jest okoliczność, czy miał on wpływ na regulację stosunków wodnych na działce wnioskodawcy w kontekście odprowadzania z niej nadmiaru wód; – Kwestia precyzyjnego ustalenia, czy udrożnienie rowu spowoduje rozwiązanie problemu zalewania działki skarżącej, może mieć znaczenie, jeżeli zostanie wyjaśnione, że zgłoszona organowi niekorzystna zmiana stosunków wodnych była wyłącznie następstwem przerwania drożności rowu lub ustalenie, że faktycznie realizowane jest przedsięwzięcie o konkretnych parametrach technicznych (np. udrożnienie czy realizacja nowego rowu). Byłoby wówczas potrzebne rozważenia, czy wobec tego nałożenie obowiązku podjęcia innych działań zmierzających do usunięcia szkody jest zasadne. Analogicznie ma się rzecz z zasadnością rozważania wykonalności takiego zamierzenia czy jego celowości (skarżąca wywodzi tu, że wody byłyby odprowadzane w istocie na określone działki, nie zaś do docelowego odbiornika – rzeki); – Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji wykracza poza granice sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej kontroli legalności skarżonej decyzji. Nie mogła być ona także przedmiotem rozstrzygania przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji, o czym winien on poinformować stronę w uzasadnieniu orzeczenia. Poza granice sprawy wykracza też problem, czy treść odwołania nie stanowiła równocześnie skargi na przewlekłość postępowania, w rozumieniu art. 37 k.p.a.; – Kwestia ewentualnego "poświadczenia nieprawdy" w pewnych dokumentach urzędowych, niewydawanych w ramach niniejszego postępowania, wykracza poza granice sprawy (w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań przez właścicieli konkretnych nieruchomości). Z tego powodu organ administracji nie powinien zajmować w tym zakresie stanowiska, informując o tej okoliczności wnoszących odwołanie. Sąd dodał, że w ramach rozpoznawania skargi na decyzję nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącej o nakazanie podjęcia określony działań (usunięcie mas ziemnych) czy ukarania organu I instancji, ponieważ wykracza to poza granice uprawnień Sądu zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wyjaśnił, że dopiero wnikliwa ocena zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, z uwzględnieniem właściwego rozumienia treści normatywnej art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, znajdująca odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, może dać odpowiedź na pytanie, czy w sprawie niezbędne jest wydanie decyzji kasatoryjnej (w myśl art. 138 § 2 k.p.a.). Obowiązek takiej analizy spoczywa na organie odwoławczym, a dopiero legalność jego orzeczenia może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Ż. S., zaskarżając wyrok w całości. Strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustaleń faktycznych organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji niezawarcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła postawiony zarzut, iż Sąd nie wskazał, jakie ustalenia organów postępowania administracyjnego uznał za dokonane zgodnie z prawem i w konsekwencji jaki stan faktyczny uznał za ustalony. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, organy administracyjne I i II instancji podały, jaki stan faktyczny przyjęły i wskazały materiał dowodowy będący podstawą tych ustaleń. Organ administracyjny I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że od wsi B. w kierunku wschodnim, w dolinę rzeki O., po terenie gminy Ż. biegnie trasa rowu i opisał jej przebieg. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że powyższe okoliczności zostały ustalone na podstawie oględzin terenu z udziałem rzeczoznawcy w zakresie budownictwa wodnego. Organ I instancji podzielił wnioski zawarte w opinii powołanego w sprawie biegłego (w tym opinii uzupełniającej). Wynika z nich, że jedyną i podstawową przyczyną powstania zastoisk wodnych jest brak drożności rowu odwadniającego. Podniesienie terenu działek, m. in. dla celów budowlanych, jest przegrodą dla płynących wód, ale tylko dlatego, że nie płyną rowem odpływowym. Organ I instancji dokonał zatem ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji i wskazał dowody, na podstawie których to uczynił. Podzielił wnioski opinii powołanego do sprawy biegłego. Uzasadnił, z jakiego powodu odmówiono nakazania przywrócenia stanu poprzedniego właścicielom działek położonych we wsi C. Organ administracyjny II instancji również dokonał ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia. W szczególności jednak odnosił się do zarzutów skargi. Ze względu na to, że skarżący kwestionowali istnienie rowu odwadniającego, organ skupił się na ocenie tych dowodów, które dotyczą powyższej okoliczności. Organ ustalił, że istniał rów odwadniający na trasie opisanej w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy R. Wskazał dowody, na podstawie których uczynił powyższe ustalenia. Organ wyjaśnił też przyczynę niewykazania rowu w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych. Organ II instancji przytoczył wnioski wynikające z dwóch opinii: pierwszej sporządzonej przez powołanego w sprawie biegłego rzeczoznawcę B. S. i drugiej sporządzonej na zlecenie strony przez inż. J. L. Dokonując ich oceny, organ stwierdził, że wskazują one na różne przyczyny zalewania nieruchomości. Nie zostało jednak udowodnione, że wyłączną przyczyną takiego stanu rzeczy jest podniesienie gruntu przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie wsi C. Brak zatem podstaw do nakazania właścicielom nieruchomości położonych we wsi C. przywrócenia stanu poprzedniego. Stan faktyczny został zatem ustalony przez organy obu instancji. Ustaliły one, że na przedmiotowym terenie istniał rów odwadniający, który obecnie nie pełni swoich funkcji. Organy wywiodły jednak z zebranego materiału dowodowego odmienne wnioski. Organ I instancji uznał, że jedyną przyczyną zalewania posesji jest niedrożność rowu, zaś organ II instancji – że brak dowodów na to, iż jedyną przyczyną takiej sytuacji jest podniesienie terenu na podzielonej działce nr [...] w miejscowości C. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, brak zatem powodów, dla których sąd administracyjny nie mógłby dokonać oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej i tym samym wskazać, jaki stan faktyczny przyjął. Niedopełnienie tego obowiązku ma istotne znaczenie dla sprawy. Dokonanie wszechstronnej i zgodnej z zasadami logiki oceny ustaleń organów administracyjnych prowadziłoby – w ocenie skarżącego – do wniosku, że jedyną przyczyną powstania zastoisk wodnych jest niedrożność rowu odwadniającego. Skutkować to musiałoby wydaniem orzeczenia, którym zaskarżona decyzja zostałaby utrzymana w mocy. W ocenie skarżącego opinie biegłego B. S. są jasne, logiczne, spójne, wykonane zgodnie z zasadami wiedzy. Z wnioskami tymi koreluje materiał dowodowy wymieniony w uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji (dowody z dokumentu), a także dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu rozprawy administracyjnej. Zdjęcia wskazują kierunek spływu wód opadowych oraz przeszkody utrudniające spływ wody na trasie rowu. Załączono także fotografie dokumentujące stan wody na nieruchomości przed i po nawiezieniu ziemi. Wynika z nich, że stan wody na gruncie nie zmienił się. Z protokołu rozprawy administracyjnej wynika, że po dokonaniu prezentacji zdjęć nikt nie kwestionował ich prawdziwości. Powyższe zdjęcia wskazują na to, że działania właścicieli działek położonych we wsi C. wcale nie doprowadziły do zmiany poziomu wody na gruncie. W efekcie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, niedokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem ustaleń dokonanych w sprawie przez organy administracyjne I i II instancji doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł własne stanowisko odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania. Stanowisko Sądu w tym względzie jest czytelne i jednoznaczne, mianowicie uznał on stan faktyczny ustalony przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej za ustalony wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż błędne ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy było wynikiem nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, przesłanką odmowy wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zobowiązujących właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych, jest ustalenie w toku postępowania, że właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne) lub że brak jest szkodliwego wpływu zmiany wód na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne należy rozumieć w ten sposób, że decyzja naprawcza może być wydana także wówczas, gdy naruszanie zakazów i nakazów wskazanych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne jest tylko jedną z przyczyn szkody. Podkreślił bowiem, że ustawodawca jako przesłankę wydania decyzji na podstawie wskazanego przepisu wskazał jedynie "szkodliwy wpływ" określonych działań, nie przesądził zaś, że ma być to jedyna przyczyna powstawania szkody na gruncie przyległym. Nawet gdyby szkoda była następstwem kumulacji określonych zdarzeń, tylko z tego tytułu nie sposób właścicielom odmówić ochrony należnej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wyeliminowanie już jednej z przyczyn z reguły będzie skutkować ograniczeniem wielkości szkód. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały natomiast błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, uznając, iż wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych możliwe jest jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że określone działania właściciela gruntu, sprzeczne z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i powodujące zmiany stanu wody na gruncie, są wyłączną przyczyną szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Wskutek błędnej wykładni art. 29 ust. 3 omawianej ustawy organy administracji publicznej, zbierając i rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, skoncentrowały uwagę na "wyszukaniu" innej (oprócz podniesienia terenu działek sąsiednich) prawdopodobnej przyczyny zalewania działek stron odwołujących się. W efekcie, skoro nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że wyłączną przyczyną zalewania działek odwołujących się było podniesienie terenu przez właścicieli sąsiednich działek, organy odmówiły wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi C. przywrócenia ich do stanu poprzedniego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zamiast tego, zgodnie wskazały na konieczność kompleksowego rozwiązania problemu zalewania działek m.in. stron odwołujących się poprzez przywrócenie funkcji rowu odpływowego i wykonanie zorganizowanego systemu odwadniania przedmiotowego obszaru. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymagała, by organy dokonały ustaleń faktycznych i odpowiedniej oceny zebranego materiału dowodowego w celu potwierdzenia bądź wykluczenia, że przyczyna konsekwentnie wskazywana przez strony odwołujące się, tj. nawiezienie ziemi na działki sąsiednie, miała szkodliwy wpływ (i to niekoniecznie wyłączny) na regulację stosunków wodnych na działkach odwołujących się. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie wskazały, jaki stan faktyczny uznały za ustalony w tej kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Za konieczne uznał dokonanie szczegółowej oceny konkretnego materiału dowodowego w tym zakresie, ze wskazaniem określonych konkluzji, a w przypadku, gdy zgromadzone dowody (opinie rzeczoznawców) nie dają podstaw do dokonania stosownych ustaleń, organ administracji winien dostrzec ten istotny brak. Z powyższego wnika, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a.. Sąd I instancji dokonał oceny prawnej poczynionych przez organy ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, a wyniki tej oceny zawarł w uzasadnieniu wyroku. Sąd w sposób czytelny wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Na koniec, zauważyć należy, że analiza uzasadnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazuje, że strona ją wnosząca podziela i jednocześnie powiela w skardze kasacyjnej argumentację organów administracji publicznej, iż w sprawie nie zostało udowodnione, że wyłączną przyczyną zalewania nieruchomości stron odwołujących się jest podniesienie gruntu przez właścicieli sąsiednich działek, a zatem brak było podstaw do nakazania właścicielom nieruchomości przywrócenia stanu poprzedniego. Stanowisko to zostało uznane przez Sąd I instancji za nieprawidłowe. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii wykraczających poza granice zakreślone w skardze kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania). W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto jedynie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie formułując poza nim żadnych innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania lub naruszenia prawa materialnego. Oczywistym jest, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego oceny zaprezentowanej przez organy wykładni prawa materialnego lub oceny stanu faktycznego sprawy, bądź też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.