II SA/Kr 1072/12

Sygn. akt II SA/Kr 1072 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi Związku Spółek Wodnych w O. na decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 21 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Związku Spółek Wodnych w O. dot. windykacji należności na konserwację urządzeń melioracyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz strony skarżącej Związku Spółek Wodnych w O. kwotę 557 zł ( słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. Dyrektor [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. działający z upoważnienia Marszałka Województwa [....] - stwierdził nieważność uchwały Zarządu Związku [....] w O. z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [....] w sprawie windykacji należności na konserwację urządzeń melioracyjnych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z 2005 r. ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że mocą przedmiotowej uchwały w pkt 1, zlecono [....] Sp. z o.o. dokonanie czynności windykacyjnych zmierzających do uzyskania od dłużników Związku [....] zapłaty należności wraz z ustawowymi odsetkami i innymi należnościami ubocznymi z tytułu opłat na konserwację urządzeń melioracyjnych, a w pkt 2, uchwalono, że koszty związane z czynnościami windykacyjnymi jak i sporządzeniem indywidualnego zlecenia windykacji i przeprowadzeniem czynności windykacyjnych są dopisywane dla dłużnika. Organ wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 3 Statutu Związku [....] , zatwierdzonego w dniu 15 listopada 2002 r., składki nieopłacone w terminie podlegają ściągalności w trybie egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego jedynym prawnie dopuszczalnym trybem ściągalności składek, do wnoszenia których zobowiązani są członkowie, jest tryb egzekucji administracyjnej. Tym samym uchwała nr [....] , jako sprzeczną z obowiązującym Statutem Związku [....] jest nieważna. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej Uchwały Nr [....] z dnia 9 stycznia 2012 r. złożył Związek [....] w O. We wniosku podniesiono zarzut naruszenia art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na czynności egzekucyjne, o których mowa w tym przepisie składają się również czynności zmierzające do polubownego, pozasądowego i pozaegzekucyjnego odzyskania należności z tytułu składek członkowskich, podczas gdy w/w przepis stanowi o czynnościach podejmowanych po uzyskaniu tytułu wykonawczego, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzucono ponadto naruszenie § 13 ust. 3 statutu Związku [....] poprzez jego zastosowanie, podczas gdy § 13 ust. 3 odnosi się wyłącznie do sytuacji powstałej po uzyskaniu tytułu wykonawczego i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 164 ust. 9 w zw. z art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji stwierdzającej nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu Związku [....] w O. w całości, podczas gdy nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w tym przedmiocie, naruszenie art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię na skutek uznania, że stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Związku [....] w całości powinno nastąpić również w przypadku, gdy organ podnosi zarzuty wyłącznie w odniesieniu do jej części, gdy tymczasem w takim przypadku dopuszczalne jest jedynie stwierdzenie jej nieważności w części. Mając na uwadze powyższe strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 21 maja 2012 r. Marszałek Województwa [....] - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - stwierdził nieważność uchwały Zarządu Związku [....] w O. z dnia 9 stycznia 2012 r. Nr [....] dotyczącej windykacji należności na konserwację urządzeń melioracyjnych - w całości. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 179 ust. 4 w zw. z art. 164 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 293, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że zapisy § 7 pkt 1 ust. 3 statutu Związku [....] stanowią, iż celami związku jest m.in. ściąganie składek na rzecz konserwacji urządzeń od członków oraz osób prawnych i fizycznych nie będących członkami. Przepis § 13 pkt 3 statutu wskazuje również, iż składki nie opłacone w terminie podlegają ściągalności w trybie egzekucji administracyjnej. W ocenie organu uchwała Związku [....] nie narusza literalnie przepisów art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne, ale wykładnia celowościowa wskazuje na to, że ustawodawca wyraźnie wskazał taki, a nie inny sposób dochodzenia należności. Zatem jeżeli zadaniem organu jest stwierdzenie zgodności uchwały z przepisami prawa i statutem to należy tu zastosować przepisy art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne i § 13 ust. 3 statutu, i wykluczyć zlecenie odzyskania należności firmie windykacyjnej poprzez zawarcie z nią umowy mającej charakter cywilnoprawny. Organ wyjaśnił ponadto, że z uwagi na zapisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. które stanowią, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, Dyrektor [....] Zarządu [....] w K. przekazał całą dokumentację przedmiotowej sprawy do Marszałka Województwa [....] pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Związek [....] w O. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na czynności egzekucyjne, o których mowa w tym przepisie składają się również czynności zmierzające do polubownego, pozasądowego i pozaegzekucyjnego odzyskania należności z tytułu składek członkowskich, a tym samym uznanie, że egzekucja administracyjna jest tożsama z działaniami wierzyciela zmierzającymi do polubownego odzyskania należności, podczas gdy art. 170 ust. 5 dotyczy czynności podejmowanych po uzyskaniu przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Ponadto zarzucono naruszenie § 13 ust. 3 statutu Związku [....] w O. , poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji powstałej po uzyskaniu tytułu wykonawczego i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 176 ust. 6 w zw. z art. 164 ust. 9 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zarząd strony skarżącej nie może obciążyć niepłacących członków kosztami odzyskania składek członkowskich, podczas gdy jest do tego uprawniony. Ponadto podniesiono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenia granic swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 164 ust. 9 w zw. z art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne i w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu [....] w całości, podczas gdy nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w tym przedmiocie, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała jest nieważna w całości i dlaczego przyjął, iż czynności windykacyjne w postępowaniu polubownym należy utożsamiać z egzekucją administracyjną, podczas gdy organ ma taki obowiązek, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne reguluje prowadzenie postępowania przymusowego wobec członków spółki wodnej, które w istocie jest prowadzone według przepisów właściwych dla egzekucji zobowiązań podatkowych. Z kolei całkowicie odmienną kwestią jest dochodzenie zapłaty należnych składek przez same spółki wodne lub ich związki bez kierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Może to nastąpić poprzez działanie własne bądź też w efekcie zawarcia przez nie umowy z podmiotem świadczącym usługi windykacyjne. Umowa taka ma charakter cywilno-prawny, regulowany przepisami Kodeksu cywilnego, a Ustawa Prawo wodne w żadnym stopniu nie ogranicza spółek wodnych i ich związków w zakresie możliwości zawierania jakichkolwiek umów. Co więcej, również sama składka ma charakter cywilnoprawny, co zostało przesądzone w judykaturze (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 sygn. akt II CK 481/03), a poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawiło ją tego charakteru bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 egzekucji administracyjnej podlegają również należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Wobec takiego charakteru składki członkowskiej, do jej przymusowej egzekucji przez powołane do tego organy niezbędne jest, aby nieuiszczone dobrowolnie należności wynikały ze stosownego orzeczenia. Ponieważ są to świadczenia o charakterze cywilnoprawnym, tytułem prawnym potwierdzającym ich wymagalność powinno być prawomocne orzeczenie sądowe, uzyskane w postępowaniu przez sądem cywilnym. Strona skarżąca wskazała, że czynności windykacyjne są powszechną usługą świadczoną przez wiele prywatnych podmiotów, w tym profesjonalnych pełnomocników - radców prawnych i adwokatów, polegającą na odciążeniu klienta w wykonywaniu wobec jego dłużników czynności na etapie polubownym, poprzez nawiązanie z nimi korespondencji, rozmów, negocjacji oraz wszelkich innych czynności, które wobec dłużnika może podejmować sam wierzyciel. Na podstawie umowy dotyczącej czynności windykacyjnych firma windykacyjna staje się pełnomocnikiem swojego mocodawcy w zakresie wskazanym w zawartej między tymi podmiotami umowa. Dopiero gdy ww. środki zawiodą dochodzi do egzekucji rozumianej jako stosowanie przymusu wobec dłużników. Forma ta jest zastrzeżona dla organów sądowych i skarbowych i jako taka nie może być świadczona przez podmioty prywatne oraz nie może być przedmiotem żadnej umowy. Niemniej jednak, uchwała nr [....] Zarządu [....] w żadnym miejscu nie odnosi się do takiej formy realizowania należności przysługujących wnioskodawcy. Powyższe argumenty przesądzają jednocześnie, że organ nadzoru wydając zaskarżaną decyzję błędnie zastosował również postanowienia § 13 ust. 3 statutu, bowiem również one odnoszą się wyłącznie do sytuacji powstałej po uzyskaniu tytułu wykonawczego i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Zarzuty podniesione w skardze są zasadne bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) oraz przepisów postępowania administracyjnego. Przepisem materialnoprawnym regulującym należności przypadające spółkom wodnym od ich członków jest art. 170 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239, poz. 2019 ze zm.). Stosownie do ust. 1 w/w przepisu członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Natomiast w myśl art. 170 ust. 5 do egzekucji składek i świadczeń o których mowa w ust. 1 na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Z powołanego przepisu wynika więc możliwość przymusowego dochodzenia składek i świadczeń w trybie egzekucji administracyjnej. Powyższe potwierdza także art. 2 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U nr 229 z 2005 r. poz. 1954), stosownie do którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Z art. 4 w/w ustawy wynika natomiast, że egzekucję administracyjną stosuje się tylko wówczas gdy odrębne przepisy tak stanowią. Obowiązki te powinny jednak wynikać z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a tej ustawy. Ponieważ w przedmiocie składek i innych świadczeń na rzecz spółek wodnych nie są wydawane decyzje lub postanowienia właściwego organu administracji publicznej, dlatego też, w przypadkach braku dobrowolnego ich uiszczania, niezbędne jest aby należności te wynikały ze stosownego orzeczenia. Są to więc świadczenia o charakterze cywilnoprawnym a tytułem prawnym umożliwiającym ich przymusowe ściągnięcie, powinno być prawomocne orzeczenie sądowe opatrzone klauzulą wykonalności. Pogląd ten potwierdza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt II CK 481/03, w którym sąd stwierdził, że przewidziana w art. 170 ustawy Prawo wodne składka członkowska ma charakter świadczenia cywilnoprawnego i poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej tego charakteru. Rozpoznając przedmiotową sprawę przytoczyć należy także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Bd 602/2004, w którym wskazano, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której sąd powszechny rozstrzyga o obowiązku i wysokości zapłaty należności, ale jej zaspokojenie następuje w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kontrolę sądową na tym etapie sprawują sądy administracyjne. Z powyższego wynika zatem, że składki i inne świadczenia na rzecz spółki wodnej mogą być egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej, jednakże tylko wtedy gdy wierzyciel tj. uprawniona spółka wodna wskaże w tytule wykonawczym podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej tj. prawomocne orzeczenie sądowe. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Wojewódzkiego [....] stwierdził nieważność uchwały, na podstawie której zlecono dokonanie czynności windykacyjnych zmierzających do uzyskania od dłużników Związku [....] zapłaty należności z tytułu opłat za konserwację urządzeń melioracyjnych. Analiza tej uchwały wskazuje, że dotyczy ona czynności windykacyjnych, a nie egzekucyjnych. Wyjaśnić należy, że windykacja to pojęcie prawnicze obejmujące szereg działań podejmowanych w celu pozasądowego, polubownego także sądowego doprowadzenie dłużnika do wykonania zobowiązania, jakie zaciągnął, wobec wierzyciela. Jest to zbiór czynności prawnych, procesowych oraz faktycznych, które prowadzą do wykonania przez dłużnika zobowiązania wobec wierzyciela. Windykacja może być przy tym prowadzona w drodze postępowania pozasądowego jak i sądowego. Do czynności windykacyjnych zaliczymy zatem wysyłanie monitów, ponagleń, wezwań do zapłaty, czy też podejmowanie negocjacji w przedmiocie terminowej spłaty wierzytelności a także sądowe dochodzenie należności. Z kolei postępowanie egzekucyjne to zastosowanie przez państwowe organy egzekucyjne środków przymusu celem spełnienia świadczeń przysługujących wierzycielowi od dłużnika. Pojęć tych nie należy utożsamiać. Jak wskazano powyżej do rozpoczęcia jakiejkolwiek egzekucji świadczeń o charakterze cywilnoprawnym niezbędny jest prawomocny wyrok sądu. Egzekucją nie są natomiast działania podejmowane przez podmioty zajmujące się windykacją. Pracownicy firm windykacyjnych mogą jedynie oddziaływać na dłużnika, wskazując mu różne możliwości spłaty wierzytelności i podejmując działania mające zachęcić go do spłacenia zadłużenia celem uniknięcia przez niego dalszego postępowania na drodze sądowej, a potem także komorniczej czy administracyjnej. Gdy czynności te nie przynoszą rezultatu podmiot zajmujący się windykacją może inicjować postępowanie sądowe, dążyć do uzyskania tytułu wykonawczego, oraz kierować do właściwego organu wniosek w wszczęcie egzekucji. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że ustawa Prawo wodne a także statut nie ogranicza spółek wodnych i ich związków w zakresie możliwości zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych dotyczących dochodzenia zapłaty należnych składek przez same spółki. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca może zawrzeć taką umowę (dotyczącą wykonania określonych czynności windykacyjnych) z Grupą Kapitałową [....] sp. z o.o. Uchwała podjęta w tym przedmiocie jest zgodna z prawem, bowiem, jak już wskazano powyżej, należności spółki mogą być egzekwowane jako należności cywilnoprawne. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa na kompetencje w przedmiocie egzekucji tych należności. Żaden prywatny podmiot nie ma bowiem kompetencji do prowadzenia egzekucji. W dalszym ciągu organem upoważnionym do przeprowadzenia egzekucji należności z nieziszczonych składek jest odpowiedni organ administracji a strona skarżąca może jedynie (na podstawie uchwały) nakłaniać dłużników do dobrowolnego uiszczenia tych należności, mając stosowne pełnomocnictwo - występować na drogę postępowania sądowego w celu uzyskania tytułu egzekucyjnego oraz inicjować postępowanie egzekucyjne - zgłaszając stosowny wniosek właściwemu organowi egzekucyjnemu. Kontrolując zaskarżoną decyzję wskazać ponadto należy, że Marszałek Województwa [....] orzekając jako organ II instancji ponownie w wyrzeczeniu decyzji "stwierdził nieważność uchwały". Przypomnieć należy, że organ odwoławczy może wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stwierdzić zatem należy, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie może podjąć innych rozstrzygnięć od tych, które są wymienione w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zaskarżone w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nie należy do w/w katalogu. Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy, co do zasady, zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa [....] , ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji wydanej w I instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął także całkowicie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną analizę rozpoznawanej sprawy oraz w sposób jasny wskazywać, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym niezbędne stało się wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Jest to szczególnie ważne przy rozstrzygnięciach negatywnych, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały w należyty sposób rozważone i ocenione. W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje były niezgodne z przepisami prawa sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ prowadzący postępowanie zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie eliminując wskazane wyżej naruszenia prawa.