I OSK 614/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 520/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., Sygn. akt II SA/Lu 520/12 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta Lubartów decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił M. K. przyznania pomocy finansowej na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu organ podkreślił, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia wynika z braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. W dniu 7 lutego 2012 r. podjęta została nieudana próba przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdyż pracownik socjalny nie został wpuszczony do mieszkania podopiecznego. W tym samym dniu wnioskodawca został powiadomiony pisemnie o nowym terminie wywiadu w dniu 8 lutym 2012 r., który również nie został przeprowadzony, gdyż mieszkanie strony było zamknięte. Poza tym wnioskodawca nie współdziałał w rozwiązywaniu swoich problemów, odrzucając propozycję uczestnictwa w zajęciach terapeutycznych w Środowiskowym Domu Samopomocy, nie składając wniosku o przyznanie renty rodzinnej oraz odmawiając korzystania z bezpłatnych obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Organ odwoławczy, dostrzegając bierną postawę wnioskodawcy, który uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uwzględnił jednak odwołanie z uwagi na pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, iż wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, nie umiejącą czytać i pisać, a więc nie jest w stanie brać czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jak wskazało Kolegium, wnioskodawca nie powinien ponosić negatywnych skutków zachowania Z.a Z., który jest dla niego osobą obcą, nieformalnym opiekunem. Organ pomocy społecznej prowadząc prace z podopiecznym powinien w pierwszej kolejności zadbać o prawidłową reprezentację podopiecznego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jego nieformalny opiekun działa na niekorzyść podopiecznego, a podopieczny sam nie jest w stanie sporządzić jakiegokolwiek pisma procesowego. Ośrodek Pomocy Społecznej powinien więc zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla M. K.. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że są one niezasadne. Odwołujący się, jako podopieczny Ośrodka Pomocy Społecznej, ma nie tylko prawa, ale i obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest konieczność współdziałania z pracownikiem socjalnym, umożliwienie temu pracownikowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, bez ustalania terminu, chyba, że stan zdrowia lub usprawiedliwiona nieobecność w domu podopiecznego uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu. M. K. w skardze od powyższej decyzji podkreślił, że została wydana na podstawie nieprawdziwych danych co do jego sytuacji życiowej oraz sytuacji jego opiekuna. Ustanowienie opiekuna prawnego nie jest konieczne, albowiem opiekun skarżącego wywiązuje się sumiennie ze wszystkich swoich obowiązków, pomagając skarżącemu w bardzo szerokim zakresie we wszystkich czynnościach codziennego życia. W ocenie skarżącego obowiązkiem organów było ustalenie dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, który wydał decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia. W świetle przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), rodzinny wywiad środowiskowy wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Wywiad stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, która może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy, w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W ocenie Sądu wykładnia językowa powołanego przepisu art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy prowadzi zatem do wniosku, że każdorazowo po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ ma obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy dopuszcza możliwość przeprowadzania wywiadu środowiskowego w określonych odstępach czasowych, formułując wyjątek od tej zasady w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. Zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy należy jednak przyjąć, iż wolą ustawodawcy było – o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy – by wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej. Takie działanie byłoby nieefektywne nie tylko dla pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób obligowani byliby do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów. Taka wykładnia przepisów ustawy prowadziłaby więc do trudnych do zaakceptowania konsekwencji z punktu widzenia osoby wnioskującej o przyznanie pomocy, od której wymagana byłaby aktywność podczas przeprowadzanych niekiedy parokrotnie w ciągu tego samego miesiąca aktualizacji wywiadu. Dalej Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy wskazał brak współdziałania skarżącego polegający na odmowie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącego i obligowało organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wskazał na konieczność zapewnienia czynnego udziału skarżącemu w postępowaniu, który jako osoba nieumiejąca czytać ani pisać winien mieć ustanowionego opiekuna, przy czym, zdaniem Kolegium, opiekunem tym nie może być Z. G., albowiem w toku niniejszego postępowania działał on na niekorzyść strony. Zdaniem Sądu zasadne było stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Częściowo nietrafne były jednak motywy tego rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, niekwestionowanym w istocie przez Kolegium, organy administracji w niniejszej sprawie dysponowały "aktualnym" wywiadem środowiskowym. W dniu 11 stycznia 2012 r., jak wynika z akt administracyjnych w sprawie II SA/Lu 523/12, starszy pracownik socjalny M. S. przeprowadziła ze skarżącym aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ten sam pracownik socjalny w dniu 26 stycznia 2012 r., a więc na 5 dni przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, opracował w wywiadzie plan pomocy i działań na rzecz skarżącego. W oparciu o ustalenia zawarte w tym wywiadzie, organ pierwszej instancji w dniu 1 lutego 2012 r. (a więc już po złożeniu przez skarżącego wniosku w niniejszej sprawie) decyzjami o numerach: [...] - [...] oraz [...] rozpoznał trzy inne wnioski skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W takim przypadku, skoro skarżący ubiegał się w tym samym czasie o przyznanie mu szeregu różnych świadczeń przez ten sam organ administracji – Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubartowie, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Lubartów, wystarczające było jednokrotne sporządzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego ustalenia dawały podstawę do rozpoznania innych wniosków składanych w tym samym okresie. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji publicznej w tej samej dacie rozstrzyga wniosek o jedno z rodzajów świadczeń powołując się na ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, w innej zaś sprawie, będącej wówczas w toku, przyjmuje, że wywiadu takiego nie przeprowadzono. W ocenie Sądu, skoro organ pierwszej instancji dysponował wywiadem środowiskowym, sporządzonym w dniu 11 stycznia 2012 r., to dla rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w niniejszej sprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. nie było konieczne przeprowadzanie kolejnej aktualizacji tego wywiadu. Jedynie w razie stwierdzenia przez organ, że dane zawarte w sporządzonym wywiadzie środowiskowym są niewystarczające w świetle złożonego wniosku o udzielenie pomocy np. w związku ze zmianą danych zawartych w wywiadzie (art. 107 ust. 4 zd. 1 in fine), organ zobowiązany byłby dokonać dalszych ustaleń polegających na dokonaniu kolejnej aktualizacji wywiadu. Tego rodzaju okoliczności, które świadczyłyby o braku przydatności wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 11 stycznia 2012 r., organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji. Za zbyt daleko idące Sąd uznał stanowisko Kolegium, że pełnomocnik Z. G. działa na jego niekorzyść i konieczne byłoby ustanowienie przez sąd powszechny kuratora na wniosek organu pierwszej instancji. Stanowisko to nie zostało wyczerpująco wyjaśnione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium było w tej kwestii nadto niekonsekwentne, albowiem w sprawach zakończonych decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r., nr [...], a także dwoma decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] i [...], nie dopatrzyło się w czynnościach Z. Z. działania na niekorzyść skarżącego i wskazywało organowi pierwszej instancji m.in. na możliwość skierowania do tej osoby korespondencji adresowanej do skarżącego, nieumiejącego czytać ani pisać. Powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy prawidłowo rozstrzygniętej decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadne było stanowisko Kolegium, które uchyliło w oparciu o ten przepis prawnie wadliwą, z powodu wskazanych wyżej przyczyn, decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia przez ten organ zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że wydanie wyroku oddalającego skargę M. K., ma ten skutek, że w miejsce częściowo wadliwych wskazań co do okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, obowiązujące – dla organów obu instancji – stają się zawarte w uzasadnieniu tego wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezasadne były zawarte w odwołaniu i skardze zarzuty skarżącego co do tego, że obowiązkiem organów administracji było uzgodnienie z nim dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Obowiązujące przepisy ustawy nie obligują organu pomocy społecznej do wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania – wybranego przez siebie – terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy zebranego materiału dowodowego oraz czy rozważył on wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone przepisy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na wadliwym uznaniu, że organy administracji w niniejszej sprawie nie dysponowały "aktualnym" wywiadem środowiskowym, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości, a tymczasem WSA w Lublinie wadliwie przyjął, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez uznanie, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie polegający de facto na tym, że organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu decyzji okoliczności które świadczyłyby o braku przydatności wywiadu sporządzonego w dniu 11.01.2012 r. pomimo, iż wystarczającym byłoby ewentualne uzupełnienie na podstawie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy z urzędu postępowania dowodowego we wskazanym zakresie tj. poprzez dodatkowe uzupełnienie dokumentacji dotyczącej sytuacji rodzinnej skarżącego albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania (wypowiedzenie się, co do ewentualnej przydatności wywiadu) organowi, który wydał decyzję, co w konsekwencji dałoby podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji, co do istoty sprawy tj. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a., co spowodowało naruszenie powołanych przepisów a w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24, art. 106 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 107, art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3, art. 5, i art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez brak zastosowania w sprawie, pomimo że z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia przewidziane przepisami kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach udzielenia pomocy w oparciu przepisy powoływanej ustawy dotyczącej rządowego programu dożywiania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Sąd Wojewódzki przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wymienionych w petitum skargi – zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł istoty oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Wskazać zatem należy, że organ pierwszej instancji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadnił brakiem współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. Organ odwoławczy, co do zasady podzielił argumentację zawartą w decyzji Kierownika MOPS w Lubartowie, natomiast uwzględnił odwołanie z uwagi na to, że skarżący jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, nie jest w stanie brać czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i nie powinien ponosić negatywnych skutków zachowania jego opiekuna. Kolegium wskazało również na konieczność ustanowienia kuratora dla M. K.. Sąd Wojewódzki natomiast uznał, że decyzja organu odwoławczego było co do zasady trafna i z tej przyczyny oddalił skargę. Sąd w wyroku zakwestionował jednak zasadność powoływania się przez organ odwoławczy na to, że opiekun faktyczny skarżącego działa na niekorzyść strony i uzasadnione byłoby wystąpienie do sądu powszechnego o ustanowienia kuratora dla skarżącego. Sąd Wojewódzki zaakcentował, że organ pierwszej instancji dysponował wywiadem środowiskowym, sporządzonym w dniu 11 stycznia 2012 r. i jednocześnie nie wskazał okoliczności świadczących o konieczności jego aktualizacji w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono ponadto, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji publicznej w tej samej dacie rozstrzyga wniosek o jedno z rodzajów świadczeń powołując się na ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, w innej zaś sprawie, będącej wówczas w toku, przyjmuje, że wywiadu takiego nie przeprowadzono. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów daje podstawę do wydania tzw. decyzji kasatoryjnej (kasacyjnej) polegającej na uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wedle cyt. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast autor skargi kasacyjnej eksponuje, że w trybie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było zgodne z prawem, skoro odmowa przyznania żądanego świadczenia z powołaniem się na brak współdziałania strony z organem pomocy społecznej stanowiła wyłączny motyw działania Burmistrza Miasta Lubartowa. Zauważyć przy tym należy, że w skardze do Sądu Wojewódzkiego sam skarżący nie kwestionował kierunku weryfikacji decyzji organu I instancji przyjętego przez SKO, a swoją skargę ograniczał do dezaprobaty części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki mimo akceptacji rozstrzygnięcia kasacyjnego w sposób istotny zweryfikował stanowisko organu odwoławczego i przedstawił nowe wytyczne co do dalszego postępowania. Zwrócenia uwagi wymaga to, że z przyczyn formalnych organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych w sprawie i nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku. W takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji reformatoryjnej nie było możliwe, gdyż oznaczałoby w konsekwencji rozpoznanie sprawy z pominięciem pierwszej instancji. Uprawniona wiec była ocena Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. W konsekwencji nie są uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w pkt II skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego wobec ich niezastosowania. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja SKO uchylająca decyzję Burmistrza Miasta Lubartowa o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w formie pieniężnej na zakup żywności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skoro Sąd Wojewódzki zaaprobował decyzję organu odwoławczego, to chybione jest zarzucanie naruszenia przepisów prawa materialnego, których zastosowanie może nastąpić dopiero przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Ponadto zarzuty naruszenia art. 9, art. 24 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej nie podlegały rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z tego względu, że wszystkie te przepisy składają się z odrębnych jednostek redakcyjnych (ustępów), zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jej treści w powyższym zakresie w sposób jednoznaczny. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Zarzut naruszenia art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że "Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej", a odnosi się do kwestii uprawnienia do podpisania decyzji z zakresu pomocy społecznej, nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z racji związania zarzutami skargi kasacyjnej nie może domyślać się intencji strony. W rezultacie brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego uniemożliwia odniesienie się do niego merytorycznie. Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.