I OSK 615/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 522/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 522/12, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. K. w dniu 30 grudnia 2011 r. złożył wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubartowie o pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Uzasadnił swój wniosek bardzo trudną sytuacją materialną, nie pozwalającą mu na zakup leku Senior Protect 50 +, niezbędnego przy leczeniu dolegliwości kończyn dolnych - żylaków nóg. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Lubartów odmówiono M. K. przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). Stwierdził, że dochód netto strony, na który składa się renta inwalidzka w kwocie 498,72 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł łącznie wynosi 651,72 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W szczególnie uzasadnionym przypadku strona może otrzymać specjalny zasiłek celowy, jednak organ pomocy społecznej w wyniku oceny sytuacji życiowej podopiecznego nie stwierdził istnienia szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie tej formy pomocy. Oceniając sytuację życiową strony, organ przyjął, że podopieczny prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, chociaż w jego domu mieszka Z. G. - osoba obca. Organ nie uznał wydatków na zakup suplementu diety pod nazwą Senior Protect 50+ (w cenie 48,38 zł + koszt przesyłki 17,50 zł) za przypadek warunkujący przyznanie tej formy pomocy, ponieważ nie jest to środek niezbędny do leczenia. Przesłanką pozwalającą na przyznanie tej formy pomocy jest wystąpienie sytuacji wyjątkowej, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że istotą pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 2 ust.1 i art. 3 ust. 3 u.p.s.). Z powyższego wynika, że powinność państwa w zapewnieniu pomocy osobom potrzebującym jest ograniczona, ale ograniczenia te muszą mieć oparcie w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Prawo do tego świadczenia pieniężnego przysługuje osobie pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego oraz wystąpienia chociaż jednej z dysfunkcji, o których mowa w art. 7 u.p.s. Natomiast w świetle art. 41 tej ustawy, w sytuacji wystąpienia szczególnego przypadku istnieje możliwość przyznania świadczeń (zwrotnego lub specjalnego), gdy podopieczny nie spełnienia kryterium dochodowego do otrzymania świadczeń pomocy społecznej, określonego w art. art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie jej istotne okoliczności. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny stwierdził, że dochód miesięczny odwołującego zamyka się kwotą 651,72 zł. Wydatki odwołującego, poniesione w listopadzie 2011 r., to rachunek za telefon, opłata za wywóz śmieci, za wodę, za energię elektryczną, rata za pościel rehabilitacyjną, opłata polisy, zakup gazu i leków. Łączna kwota wydatków to 602,87 zł, z czego kwotę 361,08 zł pokrył odwołujący z własnych dochodów, natomiast pozostałą kwotę pokrył jego opiekun Z. G.. Pracownik socjalny ustalił, że odwołujący leczy się i stale zażywa lek Diohespan w cenie 22,90 zł i suplement diety Senior Protect 50+ w cenie 48,38 zł + koszt przesyłki 17,50 zł. Pracownik socjalny negatywnie ocenił współpracę odwołującego z opiekunem, gdyż Z. G. ogranicza pracownikowi socjalnemu kontakt z podopiecznym i utrudnia podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu wsparcia podopiecznego. Kolegium stwierdziło, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje, jak należy rozumieć określenie "szczególny przypadek" użyte art. 41 tej ustawy. W orzecznictwie określa się jako "szczególne przypadki" te, które są tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Specjalny zasiłek celowy, jak sama nazwa wskazuje, ma charakter wyjątkowy i powinien być przyznawany na doraźny cel bytowy. Nie może być on podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że preparat Senior Protect 50+, który stale zażywa odwołujący, nie jest lekiem, tylko suplementem diety. Suplement diety jest uzupełnieniem diety zwłaszcza w witaminy, jest uznawany za żywność i nie jest traktowany jako lek. Kolegium, mając na uwadze cel pomocy społecznej i zasadę subsydiarności, nie uznało za zasadne refundowanie suplementów diety ze środków finansowych pomocy społecznej, zwłaszcza w sytuacji otrzymania przez odwołującego pomocy na dożywianie. Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło w ramach uznania administracyjnego. Z brzmienia przepisu art. 41 u.p.s. wynika, że specjalny zasiłek celowy "może" zostać przyznany, co oznacza, że organ nawet w szczególnie uzasadnionym przypadku nie ma obowiązku udzielenia podopiecznemu pomocy. Przyznając świadczenie pomocy społecznej, organ kieruje się nie tylko słusznym interesem strony, ale musi uwzględnić dyrektywy ogólne odnoszące się do celów pomocy społecznej oraz możliwości finansowe ośrodka, a te są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb bytowych podopiecznych pomocy społecznej. M. K. w skardze na powyższą decyzje wskazał, że jest ona dla niego krzywdząca. Stwierdził, że to pracownicy organu pomocy społecznej, nie zaś jego faktyczny opiekun Z. G., są winni złej współpracy pomiędzy opiekunem a organem w sprawach dotyczących udzielania pomocy skarżącemu. Podniósł również, że Senior Protekt 50+ nie jest suplementem diety (żywnością), ale lekiem i jest mu niezbędny w leczeniu schorzeń nóg. Wskazał ponadto, że opiekun Z. G., wbrew stanowisku organu, nie powinien udzielać mu pomocy finansowej. Zdaniem skarżącego, to rodzina i organ pomocy społecznej powinny udzielać mu tej pomocy, a nie chory, bardzo ubogi, obcy człowiek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w listopadzie 2011 r. wyniósł 651,72 zł, a więc przekroczył wskazane wyżej kryterium dochodowe. Zatem organy zasadnie przyjęły, że wniosek skarżącego można by uwzględnić jedynie wówczas, gdyby uznać, że skarżący znalazł się w tak szczególnie trudnej sytuacji, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego, udzielenie mu pomocy materialnej jest niezbędne. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do skarżącego, nie zachodzi taka szczególna sytuacja. Art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób jednoznaczny przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w powołanym przepisie, muszą być zatem wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Zatem przyznanie bądź odmowa przyznania tego świadczenia uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Organ pomocy społecznej, uzasadniając decyzję, podkreślił, iż w jego ocenie nie jest konieczne stosowanie leku Senior Protect + przez skarżącego. Stwierdzenie to jest wprawdzie sprzeczne z treścią zaświadczenia lekarskiego zamieszczonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, z którego wynika, iż preparat ten został zalecony skarżącemu przez lekarza, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo przyjęły, że zaspokojenie tej potrzeby (zakupu leków) nie stało się konieczne wskutek wystąpienia nieprzewidzianych, nadzwyczajnych, wyjątkowych okoliczności. Ponadto z akt sprawy wynika, że sytuacja skarżącego jest dobrze znana organom. Korzysta on z różnych świadczeń pomocy społecznej, chociaż nie wszystkie formy tej pomocy przyjmuje. W związku z tym Sąd wskazał, iż rolą pomocy społecznej nie jest spełnianie żądań wnioskodawców, w szczególności tych, którzy, jak skarżący, mają stałe źródło dochodu oraz systematyczną pomoc organów pomocy społecznej udzielaną w formie różnego rodzaju świadczeń. Sąd podniósł ponadto, że skarżący dokonuje nierozważnych zakupów, które obciążają jego budżet. Sytuacja ta dotyczy zakupu 2 kompletów pościeli rehabilitacyjnej na kwotę 2.590 zł. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Z tych względów skarga został oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy zebranego materiału dowodowego oraz czy rozważył on wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone przepisy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącej sytuacji materialnej skarżącego polegającej na wadliwym uznaniu, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniona i trudna sytuacja, pomimo przekroczenia przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kwoty dochodu warunkującej udzielenie pomocy, dająca podstawy do przyznania specjalnego zasiłku celowego: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości, a tymczasem WSA w Lublinie wadliwie przyjął, że organ odwoławczy nie naruszył art. 7, 77 § 1, i 80 K.p.a. uznając, że organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, pomimo że nie dokonały prawidłowej oceny dokumentacji dotyczącej sytuacji rodzinnej skarżącego, w szczególności w zakresie ponoszonych wydatków jak i ich finansowania i uzasadnienia poprzez podtrzymanie stanowiska organu, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania w sprawie pomimo, iż zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy tj. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co spowodowało naruszenie powołanych przepisów a w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. II. naruszenie prawa materialnego, tj. 41 ust 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, uzasadniających złożenie wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedmiotem kontroli sądowej dokonanej przez Sąd Wojewódzki były rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczące odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), z uwagi na to, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniona i trudna sytuacja. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do kwestionowania stanu faktycznego sprawy. Zarzutów tych, wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, nie można uznać za uzasadnione. Analiza akt pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Podkreślić należy, że odmawiając wnioskodawcy pomocy organy w żaden sposób nie kwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego, a jedynie uznały, że preparat leczniczy, którego zakup miałby być sfinansowany ze środków pomocy społecznej, nie jest konieczny z przyczyn zdrowotnych. Sąd Wojewódzki, akceptując ocenę organów w tym zakresie, słusznie przyjął, że chociaż przedmiotowy lek został zalecony przez lekarza, to jednak potrzeba jego zakupu nie wynikała z nadzwyczajnej, czy wyjątkowej okoliczności. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej interpretacji art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Norma ta stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje więc dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd I instancji zinterpretował instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie przyznanie tego świadczenia winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących, oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W rozpoznawanej sprawie trudno było przyjąć, że zakup oznaczonego środka leczniczego mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb bytowych. Wskazywany przez stronę fakt zalecenia tego środka do stałego używania oznacza, że jednorazowe przyznanie środków na jego zakup nie rozwiąże problemu. Natomiast przyznanie pomocy o charakterze stałym byłoby sprzeczne z celami specjalnego zasiłku celowego. Trzeba również przyjąć, że skarżący powinien podjąć w pierwszej kolejności starania, aby w ramach profilaktyki zdrowotnej, czy leczenia skorzystać ze świadczeń przysługujących mu w ramach bezpłatnej służby zdrowia. Stąd też uznać należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, trafnie wnioskując, iż w niniejszej sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.