V SA/Wa 2262/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P.S. kwotę 155 zł (sto pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2.06.2004 r. P. S. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 r. Otrzymał je decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia ...03.2005 r. w łącznej kwocie ... PLN. Następnie tenże Organ w dniu ...11.2009 r. – w trybie wznowienia postępowania – uchylił wskazany wyżej opisany akt administracyjny i przyznał po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność za rok 2007 w łącznej wysokości ... PLN i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. W efekcie tych decyzji Prezes ARiMR decyzją z dnia ...05.2010 r. – stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9.V. 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) i art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L.141 z 30.04.2004, str. 18) oraz art. 104 k.p.a. – ustalił P. S. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości ... PLN. Tenże Organ – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. S. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano, że w przedmiotowych postępowaniach Prezes ARiMR jest jedynie obowiązany do ustalenia czy P. S. pobrał nienależnie lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; nie jest uprawniony do weryfikacji wcześniejszych które są ostateczne. W efekcie poczynionych ustaleń doszedł do wniosku, że przyznane decyzją z dnia ...03.2005 r. środki pieniężne stały się częściowo nienależne, albowiem ten sam organ – w trybie postępowania wznowieniowego – przyznał P. S. płatność za rok 2004 w pomniejszonej wysokości. Wyliczona kwota do zwrotu jest różnicą kwot wskazanych w dwóch pierwszych decyzjach omówionych na wstępie uzasadnienia. Skargę na powyższe decyzje Prezesa ARiMR wniósł P. S., który zarzucił naruszenie art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UEL z 12.12.2001) poprzez orzeczenie na podstawie powyższego przepisu o zwrocie pobranych nadmiernie płatności, w okolicznościach, kiedy przepis ten nie znajduje zastosowania (zgodnie z art. 49 ust. 5 powołanego rozporządzenia), albowiem od pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności upłynęły cztery lata, zaś beneficjent działał w dobrej wierze. W efekcie zażądał uchylenia obu decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że z założeń wspólnej polityki rolnej wynika, iż systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodowe mające na celu, w szczególności zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Jego zdaniem aby przeciwdziałać niewłaściwemu rozdysponowaniu środków wspólnotowych, przede wszystkim nie należy przekazywać płatności wspierających rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności oraz w inny sposób próbowali wyłudzić niezbędne do uzyskania takich płatności oraz w inny sposób próbowali wyłudzić nienależną im pomoc finansową. W związku z powyższym słusznym jest aby osoby, które w wyniku oszustwa lub zaniedbania otrzymały nienależne im płatności, pieniądze te zwróciły. Ustawodawca unijny przewiduje jednak szereg sytuacji, w których rolnik nie ma obowiązku zwrotu płatności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji niezawinionych przez beneficjenta np. kiedy nieprawidłowości wynikają z winy pracownika organu, kiedy strona działa w dobrej wierze lub kiedy należność jest przedawniona. W jego przypadku niewątpliwe mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...). Zgodnie z tym przepisem zwrot płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeśli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych dodatkowo wskazując, że nie sposób uznać, iż powołany w skardze przepis znajduje zastosowanie, albowiem mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym okoliczności, że Skarżący nie zgłosił do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich faktu przeniesienia posiadania działki ewidencyjnej nr ..., stwierdzić należy, iż skarżący nie działał w dobrej wierze. Zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 zostały określone w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, czyli w akcie stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie każdy producent rolny składający wniosek o płatności bezpośrednie złożył oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania tychże płatności. Obowiązek złożenia takiego oświadczenia wynika z art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 2419/2001 (tj. "deklaracja rolnika, iż jest świadomy wymogów odnoszących się do danej pomocy"). Z powyższego wynika zatem, że skarżący znał również zasadę, zgodnie z którą nienależnie pobrana płatność podlega zwrotowi. Z powyższego wynika również, że nie ma zastosowania 4 letni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, skutkujący brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności przez skarżącego byłby wykluczony, jeśli pierwsze powiadomienie przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze tej płatności zostałoby doręczone stronie po upływie 10 lat od daty tej płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne – podobnie jak powszechne wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu narmatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalnością administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organ administracji publicznej nie przejmuje spraw administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organ administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co w praktyce oznacza, iż państwo prawne jest pewnym ideałem, do którego należy dążyć. Istnieją oczywiście warunki brzegowe tego ideału. Pierwszy – materialny – polega na tym, że wszelkie reakcje organów administracji publicznej na zachowania obywatela muszą mieć oparcie w przepisach prawa administracyjnego interpretowanych ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela. Drugi warunek – mający także istotne znaczenie – to oparcie funkcjonowania państwa na mechanizmie Monteskiuszowskiego trójpodziału władzy, z istotnym udziałem władzy sądowniczej. W związku z tym warto dostrzec nie tylko sam podział ale także i potrzebę wzajemnego kontrolowania się władz. W tym zaś zakresie bezwzględnie winna być stosowana zasada legalizmu, której treścią jest to, że władza publiczna może działać jedynie na podstawie i – co istotne – w granicach prawa. Nie korzysta ona – w przeciwieństwie do obywatela – z idei tzw. Pierwotnej wolności. Ta zaś – w myśl zasady: co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone – stwarza możliwość korzystania przez obywatela z szeregu wolności, o ile nie zostały one ograniczone przez ustawodawcę. W dobie multicentrycznego funkcjonowania prawa należy dostrzec potrzebę zdefiniowania na nowo pozycji władzy sądowniczej. Stosowanie prawa rodzimego, a także europejskiego wymaga porzucenia formalizmu na rzecz urzeczywistnienia rzymskiej zasady ius est ars boni et aequi. Sąd – poprzez sędziów tworzących poszczególne składy orzekające – winien prezentować zdolność ważenia poszczególnych wartości wynikających z różnych systemów normatywnych, napisanych przez ustawodawcę niekiedy niedoskonale. Prawo nie działa bowiem w próżnie, funkcjonuje w otoczeniu norm moralnych i obyczajowych. III. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)], w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. IV. W powyższym kontekście – stosowania do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, ze naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. V. W kontekście poczynionych rozważań i powołanej zasady ius est ars boni et aequi poczynić wypada pewne uwagi natury ogólnej rzutujące na interpretację i stosowanie norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że przystępując do Unii Europejskiej polscy negocjatorzy zaaprobowali wysoce niekorzystne warunki; przyjęty system wsparcia w krajach tzw. Starej Unii jest zdecydowanie korzystniejszy i wyraża się wyższymi stawkami dopłaty do 1 ha mimo tego, iż tamtejsi rolnicy – z racji prowadzenia działalności w ramach stabilnego systemu politycznego rynkowego – zdecydowanie wyprzedzają technologicznie polskich rolników. Okazuje się, że w najbliższej perspektywie budżetowej 2014- 2020 nasi rolnicy nie mogą liczyć na równe traktowanie w Unii Europejskiej, a zatem – o czym niżej – warto przyjąć w urzędach zasadę, iż brak solidaryzmu ze strony struktur europejskich należy wyrównywać "życzliwą" interpretację przepisów. Jest to konieczne chociażby z tego względu, że od polskiego chłopa wymaga się konkurowania na wspólnym rynku z rolnikiem, który pobiera blisko dwukrotnie wyższe dopłaty; zaznaczyć przy tym należy, że ceny środków do produkcji rolnej, maszyn są ujednolicone dla wszystkich europejskich rolników. Dobrym przykładem – właściwego traktowania własnych rolników i wytwórców – są kraje tzw. Starej Unii Europejskiej, które – aby ich obywatele mogli skorzystać z dopłat – uznali, np. że marchew jest owocem a ślimak uchodzi za rybę słodkowodną. Wprawdzie są to konstatacje sprzeczne z elementarną wiedzą lecz służą obywatelom tych państw umożliwiając pozyskanie dopłat. Tak więc stosując nadmierny rygoryzm w interpretacji prawa polskie organy prezentują kierunek myślenia, który jest sprzeczny z praktyką europejską, pogłębia się tym samym ekonomiczna przepaść pomiędzy polskim rolnikiem a jego odpowiednikiem funkcjonującym w Europie Zachodniej, co jest sprzeczne z ideą solidarności. VI. Nie ulega wątpliwości, że art. 49 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11.12.2001 r. stanowi: "1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. 2. Państwa Członkowskie mogą zdecydować, że zwrot nienależnej płatności dokonuje się przez potrącenie tej kwoty z jakiejkolwiek zaliczki lub płatności w ramach systemu pomocy, określonego w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, dokonywanej na rzecz rolnika po dacie podjęcia decyzji o zwrocie. Jednakże rolnik może wrócić tę kwotę nie czekając na dokonanie potrącenia. 3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. 4. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. 5. Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. 6. Kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń na podstawie art. 13 i tytułu IV są objęte okresem przedawnienia wynoszącym cztery lata. 7. Przepisy art. 4 i 5 nie mają zastosowania w przypadku zaliczek. 8. Państwa Członkowskie mogą zadecydować o nieodzyskiwaniu kwot równych 100 EUR lub mniejszych, bez odsetek, na rolnika i na okres premiowy, pod warunkiem że niodzyskiwanie tych kwot jest możliwe na podstawie przepisów prawa krajowego." Nie ulega również wątpliwości, że w sprawie na zastosowanie treść art. 49 ust. 5 in fine. Bez wątpienia P. S. złożył w dniu ...06.2004 r. wniosek o przyznanie płatności w dobrej wierze. W efekcie Organ wydał decyzję z dnia ...03.2005 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości ... PLN. Dobra wiara beneficjenta uzasadniona jest tym, że skarżący nie ukrywał przed organami tego, że łączyła go umowa dzierżawy, która została następnie rozwiązana. O tym – jak wynika to z akt administracyjnych (k.4) – Organ dowiedział się ...11.2005 r., zaś decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wydano prawie pięć lat później, bo ...05.2010 r. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że wezwaniem z dnia ...11.2005 r. zobowiązano beneficjenta do wyjaśnienia "nieścisłości wykrytych w sprawie ONW nr ...", a więc nie w przedmiotowej sprawie. Tak więc w innej sprawie beneficjent złożył oświadczenie oraz aneks do umowy ustnej /k.3-4-5 akt administracyjnych/. W efekcie pierwszym sygnałem – powodującym wątpliwość co do dobrej wiary – był w niniejszej sprawie fakt doręczenia P. S. postanowienia z dnia ...10.2009 r. o wznowieniu postępowania z urzędu. Fakt ten miał jednak miejsce po upływie 4 lat od daty płatności (vide treść art. 49 pkt 5 cyt. rozp. Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11.12.2001 r.). Reasumując należy stwierdzić, iż brak jest podstaw aby nałożyć na beneficjenta obowiązek zwrotu kwoty ... PLN tytułem nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z racji upływu czteroletniego terminu dzielącego datę płatności a terminem pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. VII. W kwestii twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę i złożonych przez rolnika zapewnień, że "znane mu są zasady przyznawania tychże płatności", co ma skutkować tym, iż "skarżący znał również zasadę, zgodnie z którą nienależycie pobrana płatność podlega zwrotowi" wskazać trzeba, że jest to czysta fikcja. Ani w tym zakresie nie przeprowadzano rzetelnej akcji informacyjnej polegającej np. na doręczeniu rolnikom aktów normatywnych, które te kwestię regulowały, ani w inny sposób - udokumentowany w toku postępowań administracyjnych – nie przekazano wiedzy, która zapobiegałaby patologii. Zwrócić uwagę należy na to, iż dostęp do aktów normatywnych tzw. Prawa unijnego jest zdecydowanie trudniejszy aniżeli rodzimego ustawodawcy, toteż winno rzutować na kwestię oceny działania beneficjenta. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 ust. 1a i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.