IV SAB/Wr 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosków skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z dnia 29 lutego 2012 r. i 15 marca 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy K. w rozpoznaniu wniosków Stowarzyszenia "[...]" nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Wójtowi Gminy K. grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "[...]" – dalej skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) i pismo IB.6720.08.2012 z dnia 20 lutego 2012 r. zwróciło się w dniu 29 lutego 2012 r. do Wójta Gminy K. o udzielenie informacji dotyczącej zakończonego rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy na terenie polu "W." poprzez udostępnienie kopii badań chiropterologicznych i ornitologicznych (tekst i załączniki graficzne) związanych z opracowaniem projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że nie posiada kopii badań chiropterologicznych i ornitologicznych (tekst i załączniki graficzne) związanych z monitoringiem ptaków i nietoperzy na terenie polu "W." związanych z opracowaniem projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W dniu 15 marca 2012 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy, o udostępnienie wglądu w dokumenty rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy na terenie polu "W." związanym z projektem zmian studium (...) gminy. W notatce służbowej sporządzonej w dniu 15 marca 2012 r., organ podał, iż udzielił ustnej informacji dla przedstawiciela Stowarzyszenie "[...]", iż nie posiada dokumentów związanych z przeprowadzonym monitoringiem ptaków i nietoperzy na terenie gminy K. W skardze na bezczynność organu skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 lutego i 15 marca 2012 r. dotyczącej udostępnienia posiadanych dokumentów rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy na polu "W.", związanych z opracowaniem projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 20 lutego br. Wójt Gminy poinformował skarżącego, wobec jego wcześniejszych zapytań o zakończeniu rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy na polu "W". W tym stanie rzeczy skarżący zwrócił się do tego organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii badań chiropterologicznych i ornitologicznych. W odpowiedzi Wójt stwierdził, że nie posiada kopii żądanych badań. Wobec tego stwierdzenia przedstawiciel Stowarzyszenia stawił się w dni 15 marca br. w siedzibie gminy z prośbą o udostępnienie do wglądu na miejscu dokumentów monitoringu ptaków i nietoperzy na polu "W". Przedstawiciel skarżącego spotkał się nieuzasadnioną odmową i nie uzyskał wglądu do żądanych dokumentów a do dnia dzisiejszego Wójt Gminy nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że organ nie posiadał i nadal nie posiada materiałów z badań chiropterologicznych i ornitologicznych (tekst i załączniki graficzne). Z informacji przekazanych przez wykonawcę zmiany studium dokumenty te znajdują się w dokumentacji planistycznej studium, którą planuje się "wyłożyć" do publicznego wglądu w miesiącu lipcu br. Wójt Gminy nie zlecał wykonania rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy na terenie gminy K. ponieważ zlecił przygotowanie zmiany projektu studium uwarunkowań i zmiany projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ramach tego zlecenia zgodnie z obowiązującymi przepisami Wykonawca studium zobowiązany jest do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Wójt nie posiada żadnych dokumentów związanych z przeprowadzonym monitoringiem ptaków i nietoperzy na terenie gminy. Wójt przygotowuje zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura zmiany studium uwarunkowań (...) realizowana jest na podstawie art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) nakłada obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Artykuły 46 i 47 tej ustawy nakładają "obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji dokumentów strategicznych opracowywanych przez organy administracji i precyzują okoliczności, w których sporządzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagalne. Raport z monitoringu jest uwzględniony w prognozie oddziaływania na środowisko. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżący podniósł, iż wg informacji Wójta nie dość, że nie posiada to dodatkowo twierdzi, "nie musi posiadać" żadnych dokumentów (tekstowych czy też graficznych) czy też informacji odnośnie zakończonego monitoringu. Na uzasadnienie swego stanowiska organ powołuje się na udzielone zlecenie osobie trzeciej, która jako "Wykonawca" projektu studium sporządziła monitoring (pomimo, iż organ nie wykazał zakresu zlecenia obejmującego monitoring). Tym samym organ próbuje zrzucić z siebie obowiązek ustawowy sporządzenia studium oraz płynące z tego przepisu skutki w sferze m.in. dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy jest "Wykonawcą" projektu studium (art. 9 § 2 u.p.z.p.) a jeżeli chce zlecić czynności z tym związane osobom trzecim to opowiada za skutki ich wykonania. Organ nie może zasłaniać się udzielonym zleceniem, przed ciążącymi na nim innymi obowiązkami wynikającymi z przepisów, w związku ze sporządzeniem projektu studium i np. dostępem do informacji publicznej. Skarżący nadmienia, iż organ poinformował go o zakończeniu monitoringu ptaków i nietoperzy, później, że nie posiada wnioskowanych do udostępnienia kopii zakończonych badań. Skarżącemu trudno uwierzyć, że sporządzający monitoring "Wykonawca" ma ich wyniki nieutrwalone i nie zostały one zachowane w jakiejkolwiek formie (tekstowej, graficznej, pisanej, elektronicznej). Choć nawet brak takiej formy czy też wykonanie monitoringu przez zleceniobiorcę czy organ nie jest przeszkodą do udzielenia informacji publicznej, co stwierdza wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 281/11. W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego Wójt gminy wskazał, że wyniki monitoringu ptaków i nietoperzy jako element raportu oddziaływania na środowisko znajduje się w programie oddziaływania na środowisko stanowiącej załączniki do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto podniesiono, iż przedmiotową dokumentację będącą jeszcze w opracowaniu zawsze w takim przypadku pozostaje we władaniu "Wykonawcy", który na bieżąco realizuje uwagi i zalecenia organów do których projekt zmiany studium uwarunkowań (...) został przesłany do zaopiniowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zasadnie skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej. Z materiału sprawy wynika bowiem, że organ ten zlecił opracowanie zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. pracowni projektowej A. Jednakże, to nie wykonujący tę usługę ale zleceniodawca jest podmiotem zobowiązanym w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że materiały o udostępnienie, których wnosi skarżący, stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy – zaznaczając przy tym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przywołane przepisy wskazują, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są nadmiernie precyzyjne należy przy ich wykładni kierować się przepisami art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym – w szczególności – prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcję publiczną w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem publicznym. Informacja publiczna dotyczy – co do zasady – sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do władzy publicznej (jej organów) oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także, te które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od wymienionych wyżej organów i podmiotów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). W powyższym rozumieniu informacja dotycząca kwestii pojawiających się w trakcie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (w istocie wytwarzania w trakcie takich procedur) spełnia warunki informacji publicznej. Po pierwsze niewątpliwie dotyczy organu wykonującego funkcje publiczne jest z nim związana w powyższy sposób. Co warte przy tym podkreślenia, ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala nie tylko o ubieganie się o informacje powstające już wcześniej tj. w fazie zamierzeń lub ich realizowania (a więc ich projektowania) – zob. art. 6 ust. 1 pkt 1 a i 1 b oraz ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Informacja publiczna może zatem wynikać nie tylko z dokumentów finalizujących daną procedurę, ale także z dokumentów wytworzonych przed jej wszczęciem lub powstających w jej trakcie. Wynika więc z tego, że co do zasady wnioskodawca ma prawo ubiegania się o informację odnoszącą się do procedury planistycznej. Niewątpliwym powinno być uprawnienie wnioskodawcy do żądania dostępu do informacji publicznej w trybie art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy – każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej – i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji" (...). Niechybnie natomiast wnioskodawca mieści się w kręgu osób utworzonym przez te przepisy prawa. Skoro wcześniej rozstrzygnięto, iż żądaną informacją jest informacja publiczna, Wójt Gminy jest zobowiązany do jej udzielenia a skarżący ma uprawnienie do żądania udostępnienia informacji. Podmiot zobowiązany powinien więc takiej informacji udzielić w drodze czynności materialno-technicznej albo na drodze decyzji administracyjnej odmówić jej udzielenia z przyczyn przewidzianych powołaną wyżej ustawą. Nie można nie dostrzec, iż pomiędzy Wójtem Gminy a skarżącym doszło do wymiany stosownej korespondencji, jednakże stanowisko podmiotu zobowiązanego nie jest jasne w tym przedmiocie. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r. podmiot zobowiązany informuje skarżącego, iż roczny monitoring ptaków i nietoperzy został zakończony. Szczegółowa analiza wyników tego monitoringu wraz z wnioskami zostanie ujęta w prognozie oddziaływania na środowisko. Całość materiałów zostanie wyłożona do publicznego wglądu i poddana publicznej debacie. Z kolei w piśmie z dnia 9 marca 2012 r. podmiot ten informuje, że nie posiada kopii badań chiropterologicznych i ornitologicznych (tekst i załączniki graficzne) związanych z monitoringiem ptaków i nietoperzy. (...) Z notatki służbowej z dnia 15 marca 2012 r. wynika, że Wójt nie posiada dokumentów związanych z przeprowadzonym monitoringiem ptaków i nietoperzy na terenie gminy. Analizując okoliczności zawarte w tej korespondencji można przyjąć, iż albo materiały te nie zostały dotąd wytworzone albo znajdują się w gestii wykonawcy. W pierwszym przypadku Wójt Gminy zobowiązany jest do poinformowania skarżącego w jakim terminie materiały objęte wnioskiem zostaną opracowane i aktualnym stanie się żądanie ich udostępnienia. W drugim natomiast organ administracyjny zobowiązany byłby do ich zażądania od wykonawcy usługi i postąpienia w sposób wcześniej określony odnoszący się do udostępnienia informacji publicznej. Ponieważ w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przy czym Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa o czym przekonują powołane okoliczności sprawy – pkt II orzeczenia. Z tego powodu nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt III wyroku. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.