II OW 117/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku A. P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Grójeckim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Grójcu w przedmiocie udzielenia informacji dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego bądź udostępnienia części kserokopii z akt administracyjnych dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego postanawia: 1. odrzucić wniosek o wskazanie organu właściwego do udzielenia informacji dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego bądź udostępnienia części kserokopii z akt administracyjnych dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego, 2. odmówić zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem opatrzonym datą 14 maja 2012 r. A. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zwanego dalej "WSA") o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą Grójeckim (zwanym dalej "starostą") a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Grójcu (zwanym dalej "PINB") poprzez wskazanie organu właściwego do udzielenia informacji, bądź "udostępnienia części kserokopii" z akt administracyjnych dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego położonego w W., należącego do W. K. W uzasadnieniu ww. wniosku podano, że jego istotą jest stwierdzenie, który z ww. organów jest właściwy do udzielenia informacji, ewentualnie udostępnienia części akt postępowania administracyjnego, związanego z udzieleniem bądź brakiem zezwolenia na działalność zakładu produkcyjnego w byłych budynkach gospodarstwa rolnego (stodoła, obora) następnie przebudowanych. Zakład produkcyjny jest położony w W., w osiedlu domków jednorodzinnych i do tego na terenie obszaru chronionego krajobrazu rzeki [...] i [...]. Wnioskodawca stwierdził, że z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż prowadzona działalność gospodarcza była zgłoszona w Urzędzie Gminy i Miasta Warki. Natomiast z posiadanej korespondencji wynika, że wyrażono zgodę na budowę budynku inwentarskiego i stodoły przez Powiatową Radę Narodową w Grójcu w dniu [...] grudnia 1970 r., ale właściciel nie posiada decyzji o zmianie ich przeznaczenia, zaś zaadaptowane gospodarskie pomieszczenia nie posiadają dopuszczenia do użytkowania a prowadzona działalność jest uciążliwa. W dalszej części wnioskodawca wskazał, że kilka lat starał się o ustalenie czy zakład legalnie działa w przebudowanych obiektach inwentarskich i stodole, lecz jest ciągle zbywany. Zakład produkcyjny jest zlokalizowany w odległości 3 metrów od jego budynku mieszkalnego. Ostatnio PINB uznał się niewłaściwym do wyjaśnienia sprawy legalności użytkowania przebudowanych obiektów i wskazał starostę jako właściwego. Tenże Inspektor wskazał, że nie posiada dokumentacji w sprawie. Starosta zaś uznał że ustawa o ochronie danych osobowych chroni informacje o tym, czy starosta wydał pozwolenie na wykonanie robót w stodole i oborzę, oraz na zmianę ich przeznaczenia na zakład produkcyjny, bowiem tego rodzaju informacje dotyczą inwestora i ich udzielenie naruszyłoby jego dobra osobiste. Wnioskodawca wskazał także, iż Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie orzekł, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu raz wskazując, iż właściwy jest Sąd administracyjny, a drugi raz, iż odpowiednim organem w tej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze, co oznacza, iż sam urząd nie ma pewności co do właściwości organu. Zgodnie ze wskazówką Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego zwrócono się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, które pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. uznało, że organem właściwym do rozpatrzenia wskazanego sporu kompetencyjnego jest Sąd administracyjny. Postanowieniem WSA z dnia [...] maja 2012 r. przekazano ww. wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA"), w uzasadnieniu podając, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej: ppsa) to NSA jest Sądem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. P. Pismem z dnia 14 września 2012 r. PINB "w nawiązaniu do zawiadomienia z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie skargi Pana A. P. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat usługowy przez Pana W. K. na działce poł. w W. przy ul. [...] niniejszym wyjaśnił co następuje" - zdaniem PINB wydane pozwolenie przez PPRN w Grójcu z dnia [...] kwietnia 1973 r. na J. K. (ojca W. . stanowiło jednocześnie zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania wydane przez ten organ. W związku z otrzymaną z NSA kserokopią ww. pisma PINB z dnia 14 września 2012 r. A. P. podtrzymał w całej rozciągłości swój wniosek i wskazał na liczne - jego zdaniem uchybienia - w pracy organów administracji zajmującej się sprawą zakładu prowadzone przez W. K. w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa NSA rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mogą wystąpić organy administracji pozostające w sporze a także strona. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Oznacza to, że nie może być uznana za spór kompetencyjny, czy spór o właściwość sytuacja, w której nie istnieje materialonprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W świetle art. 65 § 1 kpa zdanie drugie przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Spór kompetencyjny należy rozumieć jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta w skutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Negatywny spór kompetencyjny pojawia się zatem nie w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz tylko wówczas, gdy sprawa została przekazana prawomocnym postanowienie do innego organu (właściwego). W rozpoznawanej sprawie żaden ze wskazanych przez skarżącego podmiotów nie zajął stanowiska w przewidzianej formie prawnej - postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości do innego organu. Załączona do wniosku korespondencja prowadzona przez skarżącego z tymi podmiotami odnosi się do różnych żądań skarżącego i w istocie trudno jednoznacznie ustalić, jakiej dotyczy sprawy. Tym samym przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ppsa jest niedopuszczalny, ponieważ nie zostało wydane postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości, co oznacza, że żaden z organów nie uznał się za niewłaściwy w sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji wnioskodawca powinien zwrócić się do organu jego zdaniem właściwego w konkretnej sprawie administracyjnej o zajęcie stanowiska w prawidłowej formie prawnej. Należy przy tym wskazać, że jeżeli organ administracji uzna się za niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje sprawę organowi właściwemu w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenia, stosownie do art. 65 § 1 kpa. Natomiast jeżeli strona zwraca się do określonego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego i z treści pisma strony wynika, iż w określonym zakresie organ ten jest właściwy do załatwienia sprawy, to organ w tym zakresie powinien prowadzić i rozstrzygnąć sprawę. Stosownie do treści art. 66 § 1 kpa, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Zawiadomienie takie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli zaś z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny organ zwróci podanie w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Należy przy tym pamiętać, iż wojewódzkie sądy administracyjne są właściwe do orzekania zarówno w sprawach skarg na postanowienia o przekazaniu podania (art. 65 § 1 kpa), na postanowienia o zwrocie podania (art. 66 § 3 kpa) jak i skarg na bezczynność organów. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wniosek A. P. jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ppsa. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania zainicjowanego wnioskiem w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. W tym stanie rzeczy NSA orzekł jak w sentencji postanowienia. NSA uznaje jednocześnie za konieczne wskazanie PINB i staroście art. 61 Konstytucji, z którego to przepisu wynika, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Korzystając zaś z wynikającej z art. 6 ppsa kompetencji do udzielania informacji stronom postępowania NSA wskazuje, że Pan A. P. może zrealizować swoje żądania, korzystając z możliwości, jakie daje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zmianami). Na podstawie jej przepisów każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są zaś wszystkie władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informację publiczna stanowią natomiast m. in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.