II OSK 1508/13

Dnia 23 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr/ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/12 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/12, oddalił skargę D. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (41/12), nakazał D. F. i P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego samowolnie na działkach nr ew. [...]/1 i [...]/4 przy ulicy Kolejowej 71 w Chotomowie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. F. i P. B., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] marca 2012 r. Organ wskazał, że podczas oględzin w dniu 15 grudnia 2011 r. ustalono, iż inwestorzy samowolnie realizują budynek gospodarczy na starym fundamencie kotłowni. P. B. oświadczył, iż budynek przeznaczony jest na skład i opał, a podczas oględzin 17 stycznia 2012 r., że przeznaczony jest na cele gospodarcze. Zdaniem organu w sprawie zastosowanie znajdował art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym wdrożenie procedury legalizacyjnej możliwe jest dla obiektu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta jednak nie zachodzi, gdyż powierzchnia biologicznie czynna na działkach nr ew. [...]/1 i [...]/4 wynosi 62%, a plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Jabłonna nr W/11/2007 z dnia 2[...] marca 2007 r., ustala nakaz powierzchni biologicznie czynnej na ww. działkach na poziomie minimalnie 70%. Niespełnienie choćby jednej z przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy zamyka drogę do legalizacji. W ocenie organu nie ma znaczenia, czy chodzi o odbudowę budynku na starych fundamentach, czy też nową budowę obiektu, bowiem w obu sytuacjach wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. D. F. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie: – art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie rozbiórki, pomimo że obiekt nie narusza ustaleń planu; – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność uzyskania w przeszłości pozwolenia na budowę obiektu oraz przeznaczenia obiektu, pomimo że w odwołaniu zawarto taki wniosek; niezbadanie wszechstronne stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechanie ustalenia, że realizowana jest odbudowa, a nie budowa, bezpodstawne uznanie, że prowadzone roboty zmieniają powierzchnię biologicznie czynną, bezpodstawne przyjęcie, że obiekt budowlany miał być składem lub magazynem, bezprawne orzeczenie nakazu rozbiórki także wobec dawnych fundamentów i piwnic, na których strona zrealizowała odbudowę; – błędną wykładnię planu, poprzez przyjęcie, iż ograniczenie liczby obiektów budowlanych na działkach budowlanych obejmuje także ich odbudowę (na istniejących fundamentach i piwnicach - jak w tej sprawie), a nie budowę obiektów nowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wynikająca z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego możliwość legalizacji dotyczy – co do zasady – tylko takich obiektów, przy budowie których inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę, gdyby o nie wystąpił przed rozpoczęciem robót budowlanych i spełnił wymogi formalne. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest więc wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym przede wszystkim przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił jednocześnie, że decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że - w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej i braku możliwości jej legalizacji - organ jest nie tylko uprawniony lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Wykonywane na działkach nr ew. [...]/1 i [...]/4 roboty budowlane dotyczyły budynku gospodarczego o wymiarach 6 m x 9 m (pow. 54 m2). Nie mogło być zatem kwestionowane, że na wzniesienie takiego obiektu inwestorzy – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy – winni uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec stwierdzenia samowoli budowlanej prawidłowo organy nadzoru podjęły czynności sprawdzające w celu ustalenia, czy możliwa jest legalizacja budynku. Zasadnie ustalono w postępowaniu odwoławczym, że realizowana inwestycja narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki inwestycyjne położone są na terenie oznaczonym symbolem H6.MN/U. Przepisem § 9 ust. 2 pkt 2 (Rozdział I – Ustalenia szczegółowe) ustalono nakaz udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach przewidzianych pod inwestycje minimum 70%. Sporny obiekt budowlany powstał natomiast na dwóch ww. działkach, których powierzchnia biologicznie czynna łącznie wynosi 62%. Wprawdzie na działkach inwestycyjnych położone są dwie szklarnie, jednak zgodnie z § 2 pkt 14 planu – przez powierzchnię biologicznie czynną należy rozumieć: część działki budowlanej, na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana powierzchniowo lub kubaturowo w głąb gruntu, na nim oraz nad nim: nie stanowiącą nawierzchni dojazdów i dojść pieszych, pokrytą trwałą roślinnością lub użytkowaną rolniczo. Powierzchnią biologicznie czynną są tereny zieleni towarzyszące zabudowie, w tym zadrzewienia, zakrzewienia, trawniki, powierzchniowe zbiorniki wodne, uprawy rolne. W szczególności za powierzchnię biologicznie czynną nie uznaje się: zieleni projektowanej na dachach budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych, nawierzchni żwirowych, grysowych i ażurowych. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, brak spełnienia już tej jednej przesłanki stanowił przeszkodę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji bez wpływu na wynik sprawy pozostawała argumentacja skargi odnośnie przeznaczenia budynku na skład i opał, czy też na cele gospodarcze w związku z zapisami planu w zakresie możliwości sytuowania obiektów budowlanych określonego rodzaju na tym terenie. Za chybione ocenił Sąd stanowisko, że realizacja budynku na starych fundamentach uprzednio istniejącego w tym miejscu obiektu, jest odbudową i jako taka nie prowadzi do ponownego lokalizowania obiektu w rozumieniu planu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Ustawa nie definiuje wprawdzie pojęcia "odbudowa", nie mniej w orzecznictwie przyjmuje się, że przez odbudowę rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. W konsekwencji możliwość legalizacji takiej inwestycji, winna być badana co do jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego. Zasadnie wskazano w skardze, że rozbiórce winna podlegać jedynie ta część obiektu, która powstała samowolnie, jednak skarżąca nie wykazała, że fundamenty i piwnice powstały legalnie, jak również czynności podjęte przez organ nie wyjaśniły tej kwestii. Do akt złożono jedynie kopie rysunków podpisane przez projektanta, jednak nieopatrzone pieczęciami właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Nie wiadomo zatem czy stanowiły one załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego. Organ odwoławczy w celu wyjaśnienia powyższej kwestii postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. – w trybie art. 136 k.p.a. – zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Urząd Gminy Jabłonna odpowiedział, że w archiwach pozwolenia na budowę kotłowni i mnożarki udzielonego D. F., jak i P. B. nie odnaleziono. Podobnie Sąd ocenił zarzut dotyczący braku wezwania przez organ Banku Spółdzielczego w Legionowie do przekazania uwierzytelnionych kopii dokumentów związanych z udzieleniem D. F. w latach 1970-71 kredytu na budowę kotłowni i mnożarki na ww. nieruchomości, w szczególności dokumentów świadczących o tym, że pozwolenie takie było wydane. Wniosek w tym przedmiocie został bowiem złożony dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Strona nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających twierdzenia strony i uzasadniających zgłoszone żądanie. Sąd zauważył ponadto, że dokumentacja nie została złożona również w postępowaniu sądowym, pomimo że skarżąca miała możliwość osobiście zwrócić się do Banku o jej wydanie. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. D. F. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego: 1) art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie i niezrelacjonowanie w uzasadnieniu wyroku zarzutu skargi co do niejednoznaczności określenia przedmiotu nakazanej rozbiórki, co w dalszej kolejności mogło skutkować wyjściem poza granice sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu nieprzesłuchania D. F. w postępowaniu odwoławczym na okoliczność, czy dysponowała pozwoleniem na budowę obiektu, na elementach którego realizuje przedmiotową rozbudowę; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutu, że realizowane roboty budowlane w jakikolwiek sposób skutkują zmianami czynnej biologicznie powierzchni gruntu. Zarzucono ponadto naruszenia naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię mającego w sprawie zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niesłusznym przyjęciu, iż przewidziane nim ograniczenie liczby "lokalizowanych" obiektów budowlanych na działkach budowlanych obejmuje także odbudowę tych obiektów (zwłaszcza na istniejących fundamentach i piwnicach), nie zaś tylko budowę obiektów nowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne ustalenia dotyczące określenia przedmiotu rozbiórki oraz ocenę Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że zarówno same rozstrzygnięcia decyzji organów obu instancji, jak też ich uzasadnienia jednoznacznie określają przedmiot nakazanej rozbiórki, co zwalniało Sąd Wojewódzki od dokonywania szerszej analizy tego zagadnienia. Zawarty w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakaz "rozbiórki budynku gospodarczego realizowanego na działkach nr ew. (...)" zawiera wystarczające dane identyfikujące obiekt objęty postępowaniem. Z kolei użycie dla przedmiotowego obiektu nazwy "budynku gospodarczego" nie może rodzić żadnych wątpliwości, skoro według art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego "budynkiem" jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odbudowa budynku na starych fundamentach jest w rzeczywistości budową nowego obiektu, którą obowiązuje taka sama procedura jak przy budowie obiektu w całkowicie nowym miejscu od podstaw. Wobec podniesionego w skardze zarzutu co do bezprawnego objęcia nakazem rozbiórki także dawnych fundamentów i piwnic, Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że przez odbudowę rozumie się wykonywanie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. W konsekwencji cały obiekt musiał być poddany sprawdzeniu pod kątem spełnienia warunków do jego legalizacji, w tym zgodności z ustaleniami obowiązującego planu, stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie zostało sprecyzowane czy nakaz rozbiórki dotyczy dawnych fundamentów, piwnic i fragmentów murów, czy tylko elementów nowych, tj. "realizowanych". Nietrafnie również zarzucono, że Sąd Wojewódzki wykroczył poza przedmiot sprawy twierdząc, że nakaz rozbiórki dotyczy całego obiektu. Zaznaczyć należy, że według oceny Sądu Wojewódzkiego skarżąca nie wykazała legalności wybudowanych starych elementów obiektu (fundamenty, piwnice), ani nie zostało to potwierdzone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Sąd Wojewódzki w sposób wystarczający odniósł się do wyników postępowania dowodowego, przy czym trafnie przyjął, że organy obu instancji wypełniły ciążące na nich obowiązki w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia do zarzutu związanego z nieprzeprowadzeniem dowodu z przesłuchania stron, to jednak pozostaje to bez wpływu na końcową ocenę sprawy. Wskazać bowiem trzeba, że skarżąca swoje stanowisko przedstawiała obszernie w odwołaniu, zatem przesłuchanie jej przez organ odwoławczy było zbędne, zwłaszcza że organ w toku postępowania odwoławczego zlecił przeprowadzenie organowi pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń skarżącej co do uzyskania w przeszłości pozwolenia na budowę obiektu, po którym pozostały fundamenty wykorzystane do zrealizowania przedmiotowego obiektu. Brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanych w przeszłości robót budowlanych skutkować musiał oceną, że w rezultacie cały obiekt zrealizowany w ramach odbudowy stanowi samowolę budowlaną. Słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki na obowiązek skarżącej nie tylko współdziałania z organem w zbieraniu dowodów, ale też obowiązek podjęcia własnej inicjatywy dowodowej celem wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Skoro – według skarżącej – materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie był kompletny, to nie było przeszkód, aby skarżąca stosowną dokumentację przedstawiła przed Sądem. Jeżeli tego nie uczyniła, to nie mogła skutecznie podważać stanu faktycznego ustalonego przez organy w postępowaniu administracyjnym. Jako niezasadne należało uznać również te zarzuty, które dotyczą wpływu zrealizowanych robót budowlanych na ustalenia co do zachowanej powierzchni biologicznie czynnej na działkach stanowiących teren przedmiotowej inwestycji. Jeżeli postępowaniem legalizacyjnym objęty był cały budynek powstały wskutek odbudowy, to w rezultacie cała powierzchnia zabudowanego tym obiektem gruntu musiała być uwzględniona przy obliczeniu zachowanej powierzchni biologicznie czynnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odnosząc się do konkretnych postanowień planu zaakceptował stanowisko organów co do braku zgodności spornego obiektu z obowiązującą regulacją planu miejscowego, a w konsekwencji brakiem możliwości dokonania legalizacji. Wobec niepowołania w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej konkretnego przepisu Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, nie było możliwe dalej idące odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni "mającego w sprawie zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", zwłaszcza że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji w tym zakresie. Natomiast szeroko rozwinięta argumentacja dotyczyła oceny odnoszącej się do subsumcji stanu faktycznego sprawy dokonanej w odniesieniu do unormowań planu miejscowego, przy czym oparta została ona na błędnym założeniu, że postępowaniem legalizacyjnym nie mogły być objęte elementy budynku w postaci fundamentów, piwnic i części murów. Nieuwzględnienie przez autora skargi kasacyjnej tego, że cały budynek był przedmiotem weryfikacji w zakresie jego zgodności z planem miejscowym, skutkowało błędnym wnioskowaniem co do przesłanek legalizacji obiektu zrealizowanego przez inwestorów. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.