II SAB/Łd 98/12

Dnia 16 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 roku sprawy ze skargi A. S. i J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę [...] [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,1060 ha, położoną we wsi P., Gmina N. zajętą pod drogę publiczną, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 13 lipca 2012 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga A. S. i J. S. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową, położoną w miejscowości P., obręb [...], Gmina N., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 193/26, 194/71, 194/74, 194/32, 194/46, 194/55, 194/57, 194/60, 194/62, 194/64, 194/66, 194/68, 194/70. Skarżący wskazali, że sposób prowadzenia postępowania przez organ w niniejszej sprawie stanowi obrazę przepisów prawa tj. art. 12 § K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w szczególności poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nie zmierzającym do załatwienia istoty sprawy, a nadto z pominięciem wytycznych organu II instancji - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] za sygn. akt: [...] Wnieśli zobowiązanie Starosty [...] do podjęcia czynności zmierzających do załatwienia niniejszej sprawy, o stwierdzenie, że w sprawie niniejszej przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W treści skargi skarżący wyjaśnili, że decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 99.865 zł za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu 8 marca 2012 r. Starosta [...] złożył wniosek o wyłączenie organu od rozpatrywania przedmiotowej sprawy powołując się na art. 24 § 1 pkt. 1 K.p.a.. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż Starosta [...] jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie organ wniósł zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a z kolei art. 35 § 3 k.p.a. precyzyjnie określa, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżących w sprawie doszło do wielu uchybień proceduralnych, a nadto do rażącej przewlekłości prowadzonego postępowania wyrażającej się w braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji zarówno przed, jak i po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...] w dniu [...]. Dodatkowo, pomimo zwrotu akt sprawy oraz rygorom określonym w art. 35 i następnych K.p.a., organ prowadzący postępowanie nie podjął żadnych czynności zmierzających do prawidłowej wyceny nieruchomości skarżących, a jedynie uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, co jest kolejnym wyrazem wadliwego sposobu prowadzenia postępowania. Podkreślili jednocześnie, że ostateczna decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, utworzenia dróg wewnętrznych i powiatowych została wydana przez Wójta Gminy N. już w dniu [...] i od tego czasu toczy się przedmiotowe postępowanie przed Starostą [...]. Nadto, ostatnia decyzja o przyznaniu stronie odszkodowania w wysokości 99.865 zł dotknięta była wieloma uchybieniami o charakterze dowodowym i formalnym, przez co zwrócona została przez organ wyższego stopnia do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który w dalszym ciągu nie jest w stanie skutecznie przeprowadzić czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Strona skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie uregulowane w art. 37 K.p.a., jednakże postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia uznał złożone zażalenie za nieuzasadnione stwierdzając, iż prowadzenie przez Starostę [...] postępowanie nie nosi znamion przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi wyjaśnił, że po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, w dniu 8 marca 2012 r. organ złożył wniosek o wyłączenie Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z uwagi na art. 24 § 1 pkt. 1 K.p.a. tj. fakt, iż organem ustalającym odszkodowanie byłby Starosta [...] zaś stroną tego postępowania Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu, którego Starosta jest przewodniczącym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] odrzucił wniosek o wyłączenie Starosty [...] od prowadzenia przedmiotowej spraw. Pismem nr [...] z dnia 11 kwietnia 2012 r. Starosta [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. Organ stwierdził, że dalsze czynności organu zależały od rozstrzygnięcia właściwego w sprawie ministra. Jeżeli odpowiedni organ uznałby, iż nie zachodzą przesłanki wyłączenia Starosty [...] od rozpoznania przedmiotowej sprawy, Starosta wezwałby strony postępowania do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone w wyniku podziału pod drogi i podjąłby czynności zmierzające do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Dalej wskazał, że pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżących wezwał Starostę [...] do dalszego prowadzenia postępowania, które to pismo organ uznał jako wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 3, jednakże z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do wyłączenia Starosty od prowadzenia przedmiotowej sprawy wstrzymał się do wydania postanowienia przez odpowiedni organ. Pismem z dnia 18 maja 2012 r. Wojewoda [...] zwrócił się o przekazanie mu akt sprawy o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomości w związku ze złożonym do Wojewody [...] zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...]. Z kolei pismem z dnia 24 maja 2012 r. Starosta [...] przekazał akta sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, wskazując, że podjęcie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wymaga przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a to powoduje, za powyższą sprawę należy uznać za szczególnie skomplikowaną, a więc jej załatwienie powinno nastąpić w terminie dwóch miesięcy. Postanowieniem z dnia [...] (data wpływu do urzędu 8 czerwca 2012r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził natomiast niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] Wobec powyższego Starosta [...] pismem [...] z dnia 6 czerwca 2012 r. wyznaczył nowy termin załatwienia powyższej sprawy do 31 lipca 2012 r. z uwagi na konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Pismem z dnia 11 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżących złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi P., Gmina N., obręb [...], dz. nr 193/26, 194/71, 194/74, 194/32, 194/46, 194/55, 194/57, 194/60,194/62, 194/64, 194/66, 194/68, 194/70. Starosta [...] wskazał że, w drodze przetargu pisemnego nieograniczonego wyłoniono rzeczoznawcę majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z umowa zawartą w dniu 26 czerwca 2012 r. pomiędzy Powiatem [...] reprezentowanym przez Zarząd Powiatu a rzeczoznawcą majątkowym, rzeczoznawca majątkowy zobowiązał się przekazać operat szacunkowy dla ww. nieruchomość w ciągu 30 dni od podpisania umowy tj. do 26 lipca 2012 r. Starosta [...] wskazał, iż kwestię sporną w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajętą pod drogi powiatowe położoną w miejscowości P., obręb [...] Gmina N. stanowi, ogrodzenie, które obecnie znajduje się częściowo w granicy działek stanowiących własność Powiatu [...] oraz A. i J. S., a częściowo na działkach, które przeszły na własność Powiatu [...]. Byli właściciele nieruchomości będącej przedmiotem postępowania twierdzą, iż ogrodzenie to znajdowało się na nieruchomości w dniu wydania decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i należy im się za nie odszkodowanie, przy czym na mapie podziału stanowiącej integralną część decyzji podziałowej w dniu podziału nieruchomości brak było ogrodzenia. W ocenie organu należy uznać, iż w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału ww. nieruchomości nie znajdowało się ogrodzenie na części nieruchomości która przeszła na własność Powiatu [...] i nie należy się za nie odszkodowanie. Organ podniósł, że wyjaśnia również kwestię zgodności z prawem budowy ogrodzenia na nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 193/26, 194/71, 194/74, 194/32, 194/46, 194/55, 1.94/57, 194/60, 194/62, 194/64, 194/66, 194/68, 194/70. Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Starostwo Powiatowe w Ł. wezwało Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] do ustalenia przedmiotowej kwestii. Z uwagi na brak informacji o prowadzonym przez PINB postępowaniu, organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. ponownie wezwał PINB do wyjaśnienia tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpali skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 7 maja 2012 roku wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę, iż skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego jest instytucją stosunkowo nową w systemie prawa zasadnym jawi się także odwołanie do dorobku orzecznictwa zapadłego na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II S1/07, publ. Lex nr 269383). Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W wyroku z dnia 5.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny w Internecie) NSA stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O ile zatem wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.) Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącym odszkodowania za działki przejęte pod drogę wszczęte zostało [...] i toczyło się przed organem I instancji do dnia [...], kiedy to Starosta [...] po raz drugi wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Postępowanie odszkodowawcze trwało zatem ponad 5 lat. Postępowanie zaś do wydania przez organ I instancji po raz pierwszy decyzji, to jest [...] toczyło się ponad 4 lata. Tak długi okres postępowania oznacza, iż przewlekłość organu w tej sprawie jest oczywista, zaś organ nie może zasłaniać się skomplikowanym charakterem sprawy, czy też dużą ilością spraw rozpoznawanych przez tenże organ. Faktem jest, że Starosta [...] wielokrotnie przekroczył ustawowy dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, co wskazuje na rażące naruszenie powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 8, który stanowi wprost, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] uznającego za nieuzasadnione zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy odszkodowania w ustawowym terminie nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi. Sąd dokonuje bowiem własnej oceny w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ i może być ona odmienna od stanowiska organu II instancji. Jak już powyżej wskazano, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, nie stanowi przeszkody do wydania wyroku w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. W sytuacji zaistnienia przewlekłości, Sąd zobligowany jest bowiem w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić tę przewlekłość ustalając, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając argumenty skargi wskazujące na niczym nieuzasadnioną, rażącą przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w przedmiocie przyznania skarżącym odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, którą potwierdza analiza akt postępowania administracyjnego, Sąd zgodnie z art. 149 ust. 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Skarga w zakresie wymierzenia organowi grzywny z mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Jako podstawę prawną jej wymierzenia wskazano wszak przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., który określa wysokość grzywny w przypadku, o którym mowa w § 1, czyli w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Sąd mając zaś na uwadze wydanie po raz kolejny decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę, nie wymierzył organowi grzywny w oparciu o art. 149 ust. 2 p.p.s.a. Przewidziana tym przepisem grzywna ma bowiem charakter fakultatywny, co oznacza, iż w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności, bądź przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca Sąd uprawniony jest ją wymierzyć. Podstawowym jej celem jest natomiast przymuszenie organu do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie, a taka decyzja została przez organ wydana po raz pierwszy w dniu [...], zaś po powtórnym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia jej przez organ II instancji - w dniu [...] a.tp.