II SA/Lu 448/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] - wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] – odmawiającą przyznania T. W. specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup grzejnika centralnego ogrzewania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 31 stycznia 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek T. W. (oznaczony datą 1 lutego 2012 r.) o przyznanie świadczenia w wysokości [...] zł na naprawę grzejnika centralnego ogrzewania. Podczas przeprowadzonego w dniu 3 lutego 2012 r. wywiadu środowiskowego strona sprecyzowała swoje żądanie wyjaśniając, iż dotyczy ono przyznania świadczenia na zakupu grzejnika centralnego ogrzewania. W trakcie tego wywiadu organ I instancji ustalił, iż wnioskodawczyni – będąca osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze w budynku ogrzewanym centralnym ogrzewaniem. W tym samym budynku mieszka mąż strony, z którym pozostaje ona w separacji orzeczonej wyrokiem sądu. Z oświadczenia T. W. z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że na ponoszone przez nią wydatki składa się: opłata za energię elektryczną w wysokości [...] zł, opłata za wywóz nieczystości w wysokości [...] zł, opłata za telefon w wysokości [...] zł oraz koszty zakupu leków i środków sanitarnych w wysokości [...] zł. Dochód strony na miesiąc styczeń 2012 r. wyniósł zaś [...] zł (z czego kwota [...] zł podlegała potrąceniu na poczet zaległości komorniczych) i przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. W związku z tym jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie organ I instancji przyjął art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej rozpatrując wniosek T. W. stanął na stanowisku, iż jej sytuacja życiowa nie daje podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Strona dysponuje bowiem własnym, stałym dochodem, zaś poniesione przez nią wydatki na zakup lekarstw, udokumentowane załączonymi do pism z dnia 6 grudnia 2011 r. oraz z dnia 20 stycznia 2012 r. fakturami na kwoty [...] zł i [...] zł, nie obciążyły jej budżetu w stopniu znacznym. Ponadto wnioskodawczyni od wielu lat jest objęta pomocą ze strony Państwa i wielokrotnie korzystała z przyznawanych jej zasiłków celowych. W 2010 r. udzielono jej pomocy o łącznej wysokości [...] zł, w tym specjalne zasiłki celowe na kwotę [...] zł. W 2011 r. całkowita wartość przyznanej stronie pomocy wyniosła natomiast [...] zł. Z kolei w 2012 r. – w okresie do 20 lutego – łączna wysokość świadczeń przyznanych T. W.wyniosła 550 zł. Organ I instancji podniósł również, iż pomoc społeczna nie może być utożsamiana z instytucją refundującą w całości wydatki ponoszone przez osoby korzystające ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Podkreślił, iż wnioskodawczyni winna wykorzystać również własne możliwości w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Zwrócił uwagę, iż przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i może nastąpić jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zaznaczył ponadto, iż Ośrodek dysponuje ograniczaną pulą środków finansowych i musi mieć na uwadze potrzeby nie tylko T. W., lecz i innych osób. T. W. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym podniosła, iż jej sytuacja życiowa obliguje organ do przyznania świadczenia. Ponadto zarzuciła organowi I instancji dowolne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia oraz brak ustaleń w przedmiocie jej sytuacji życiowej na dzień złożenia wniosku, tj. 31 stycznia 2012 r. Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz w całości podzielił stanowisko tego organu. Przede wszystkim zaznaczył, iż dochód strony w miesiącu złożenia jej wniosku, tj. w styczniu 2012 r. przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Reasumując organ II instancji stwierdził, iż sytuacji T. W. nie można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnionego przypadku. T. W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze stwierdziła, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Podniosła, iż żyje w ubóstwie oraz posiada "ciężkie warunki mieszkaniowe". Skarżąca zarzuciła organom administracji brak ustaleń w przedmiocie jej szczególnej sytuacji życiowej oraz błędne ustalenie jej dochodu. Podkreśliła, że swój wniosek w niniejszej sprawie założyła w dniu 31 stycznia 2012 r., a nie – jak przyjęły organy – w dniu 1 lutego 2012 r. Wskazała również na brak swojego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził również, że kwestia, czy skarżąca złożyła wniosek w dniu 1 lutego 2012 r., czy też 31 stycznia 2012 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w oby tych datach dochód skarżącej przekraczał kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup grzejnika centralnego ogrzewania, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Podkreślić należy, iż przyznanie zasiłku celowego na podstawie powyższego unormowania uzależnione jest od zachowania przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Jednakże w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wskazać wypada, że zarówno decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. jak i rozstrzygające o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji dysponuje w tym zakresie niczym nie skrępowaną swobodą. Podkreślić bowiem należy, że uznanie administracyjne nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wytymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają zatem kontroli sądowej w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Stwierdzić należy, iż niezbędnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ze środków pomocy społecznej jest prawidłowe ustalenie dochodu strony. Wysokość uzyskiwanego dochodu niewątpliwie bowiem może wpływać na kształt sytuacji życiowej osoby żądającej udzielenie jej wsparcia. W myśl zaś art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto ustalenie wysokości dochodu strony determinuje wybór formy zasiłku celowego, jaki może być jej przyznany. Jeżeli bowiem dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w u.p.s., niemożliwym staje się przyznanie mu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. W takiej sytuacji zastosowanie może znaleźć jedynie przepis art. 41 u.p.s. Sposób ustalenia dochodu osoby wnioskującej o udzielenie jej wsparcia ze środków pomocy społecznej normuje art. 8 u.p.s. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca wskazał, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z powyższego unormowania wynika zatem wprost, iż rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ ustala i uwzględnia dochód wnioskodawcy, jaki uzyskał w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Uwzględnienie dochodu strony z miesiąca, w którym nastąpiło złożenie wniosku jest natomiast dopuszczalne jedynie w sytuacji utraty przez stronę jej dochodu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup grzejnika centralnego ogrzewania T. W. złożyła w siedzibie organu I instancji w dniu 31 stycznia 2012 r., co potwierdza widniejąca na tym wniosku prezentata. Bezspornym jest zatem, iż miesiącem złożenia przez skarżąca jej wniosku był styczeń 2012 r. Bez znaczenia dla ustalenia daty wniesienia tego pisma pozostaje natomiast fakt, iż zostało ono oznaczone przez skarżącą (być może omyłkowo) datą 1 lutego 2012 r. W związku z powyższym - mając na uwadze, iż z akt sprawy nie wynika, jakoby skarżąca przed złożeniem wniosku utraciła uzyskiwany dochód – należy stwierdzić, iż na potrzeby niniejszej sprawy organ powinien ustalić i uwzględnić dochód T.W., jaki uzyskała w miesiącu grudniu 2012 r. Tymczasem organy obu instancji uwzględniły dochód skarżącej z miesiąca stycznia 2012 r., czyli z miesiąca, w którym skarżąca złożyła swój wniosek. W ocenie Sądu błędne ustalenie dochodu skarżącej decyduje o wadliwości przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i czyni koniecznym uchylenie wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. W kontekście wskazanego uchybienia nieuzasadnione staje się bowiem zarówno stanowisko organów, iż podstawę do orzekania w niniejszej sprawie może stanowić jedynie przepis art. 41 u.p.s., jak i dokonana przez organy ocena sytuacji życiowej T. W.. Wobec tego należy stwierdzić, iż organy administracji, orzekając w niniejszej sprawie, naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także przepis art. 8 ust. 3 u.p.s., zaś uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ubocznie należy zauważyć, że do kwestii prawidłowości ustaleń w przedmiocie wysokości dochodu T. W.odniósł się organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wskazując, iż okoliczność, czy skarżąca złożyła wniosek w dniu 1 lutego 2012 r., czy też 31 stycznia 2012 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w obu tych datach jej dochód przekraczał kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Powyższa argumentacja – podniesiona dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego – pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może bowiem zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1108/09, LEX nr 583527). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przed wydaniem właściwego rozstrzygnięcia w prawidłowy sposób ustali wysokość dochodu skarżącej.