II OSK 285/13

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1441/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1441/12 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 15, art. 16 ust. 1, art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 700 ze zm.), dalej specustawa, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawa, art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 85, art. 86 ust. 1 pkt 7, ust. 2, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227): - w pkt I zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN700, MOP 8,4 MPa relacji [...], odcinek [...] wraz z układem śluz nadawczo-odbiorczych R., w województwie p., etap III, o długości 5,4 km z infrastrukturą towarzyszącą; - w pkt II zezwolił na usunięcie, drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zgodnie z załączoną "Inwentaryzacją drzew i krzewów wraz z planem gospodarki zielenią" w terminie do 31.12.2014 r. (...) ustalając opłatę w łącznej wysokości 5 374 650,71 zł; - w pkt III stwierdził, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, w części dotyczącej naliczenia opłat za usunięcie drzew i krzewów na trenach leśnych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 16 specustawy do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Tym samym art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody również nie znajduje zastosowania w sprawach tego rodzaju. Za nieuzasadniony organ uznał argument, że konieczność stosowania art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada na organ wydający pozwolenie, obowiązek sięgnięcia również do innych przepisów tej ustawy, niż wymienione w art. 16 ust. 1 specustawy gazowej. Organ stwierdził, że przepisy specustawy mają charakter szczególny, należy je zatem interpretować wąsko. Wskazał, że art. 16 ust. 1 specustawy stanowi, że w pozwoleniu na budowę wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Art. 16 ust. 2 pkt 1 przewiduje, że wniosek o pozwolenie na budowę, gdy wydawane jest zezwolenie na usunięcie drzew, powinien zawierać inwentaryzację drzew i krzewów z terenie inwestycji, z wyszczególnieniem struktury i wieku drzewostanu oraz przeznaczenia i dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu, na którym rosną drzewa i krzewy. Minister, powołując się na wyrok NSA z 28.10.2011 r., II OSK 1792/11 wskazał, że zezwoleniu i opłacie za wycięcie podlegają wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się w pasie budowy gazociągu, także te w lasach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę [...] S.A. na w/w decyzję, wskazał, że z art. 16 ust. 1 specustawy wynika, iż zamiarem ustawodawcy było nałożenie na organ wydający pozwolenie budowlane również obowiązku udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenów objętych zamierzeniem budowlanym wymienionych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie wyłączył stosowanie do tego rodzaju inwestycji zasad ogólnych wyszczególnionych w rozdziale 4 wyżej cyt. ustawy o ochronie przyrody z wyjątkiem regulacji określonych w art. 84-89 tej ustawy. W przepisach od art. 84 do 89 ustawy o ochronie przyrody określono obowiązek ponoszenia opłat za usunięcie drzew lub krzewów, sposób naliczania tych opłat, wyjątki od tego obowiązku, zasady egzekucji nieuiszczonych opłat oraz administracyjną karę pieniężną za m.in. usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. I tak w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca ustanowił zasadę, że za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady określono w art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z pkt 1 tego artykułu nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Przypadki, w których usunięcie drzew i krzewów nie wymaga uzyskania zezwolenia wymienia natomiast art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Z zestawienia przytoczonych przepisów wynika zatem, że jeśli na usunięcie drzew w lasach nie wymaga się zezwolenia, to także nie pobiera się opłat za ich usunięcie. Niemniej, jak już podniesiono powyżej, na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, art. 16 ust. 1 specustawy wprowadzono obowiązek uzyskania zezwolenia. Z woli ustawodawcy do tych przypadków stosuje się bowiem jedynie art. 84 – 89 ustawy o ochronie przyrody. Gdyby intencją ustawodawcy było zwolnienie inwestora od obowiązku ponoszenia opłat za wycięcie drzew lub krzewów, w przypadkach wymienionych w art. 83 ust. 6 pkt 1- 10 ustawy o ochronie przyrody, a zatem również w lasach oraz drzew i krzewów owocowych, jak dodała skarżąca w skardze, wyjątki w zakresie wyłączenia przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody obejmowałyby również art. 83 tej ustawy. Oznacza to - zdaniem Sądu - że za usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na terenie budowy terminalu gazowego, na gruncie ustawy. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, pobiera się opłatę. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1792/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zgodził się przy tym z argumentacją skarżącego i powołanym orzecznictwem, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania wykładni literalnej przepisu. W pewnych przypadkach wskazane jest posłużenie się obok literalnej wykładnią celowościową, czy systemową. Sąd nie zgodził się jednak z zarzutem, że organ winien dokonać innej niż literalna wykładni art. 16 ust. 1 specustawy w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, skoro w innych specustawach racjonalny ustawodawca wskazał wprost na brak obowiązku zastosowania przepisów o ochronie przyrody określając jednoznacznie ich zakres do uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów oraz opłat z tym związanych. Taką regulację zawarł w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2008.193.1194) oraz w art. 16 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. 2011.135.789) wskazał, obok wyłączenia przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew w przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 6 tej ustawy. Przedstawionej wyżej wykładni art. 16 ust. 1 specustawy nie przeczy również treść art. 27 i art. 28 specustawy, na którą powołał się skarżący. Pierwszy z przepisów nakłada bowiem na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę terminalu, obowiązek wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia. Nie wyłącza zatem obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew w lasach położonych w pasie gazociągu. Podobnie, wyłączenie stosowania do gruntów rolnych i leśnych objętych ww. decyzją przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawarte art. 28 specustawy potwierdza ww. stanowisko, skoro kwestię wycinki drzew i krzewów z terenu inwestycji gazowej i opłat z tego tytułu ustawodawca uregulował wyłącznie w art. 16 ust. 1 specustawy. Wobec przyjętej argumentacji na uwzględnienie nie zasługiwał w ocenie Sądu również zarzut dotyczący obowiązku sporządzenia inwentaryzacji drzew i krzewów w lasach, skoro – jak wynika z treści art. 16 ust. 2 pkt 1 specustawy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, powinien dodatkowo zawierać inwentaryzację drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym decyzją lokalizacyjną, z wyszczególnieniem struktury i wieku drzewostanu oraz przeznaczenia i dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu, na którym rosną drzewa i krzewy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosował do obliczenia stawek opłat odnośnie wszystkich drzew przeznaczonych do wycięcia w pasie gazociągu rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opat dla poszczególnych rodzajów gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zaś odnośnie krzewów stawki, o których mowa w ust. 5 tego przepisu obowiązujące w dacie wydania decyzji określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni za rok 2012 (MP z 2011 r. Nr 95, poz. 963). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 z późn. zm.); 2) niewłaściwe zastosowanie art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220); 3) niezastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w stosunku do: - drzew i krzewów w lasach, - drzew i krzewów owocowych, - drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 16 ust. 1 zd. 1 o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, w pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu, wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z przepisu tego wynika zatem, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów jest obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu gazowego, a ponadto zezwolenie to dotyczy co do zasady drzew lub krzewów znajdujących się na wszystkich nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 zd. 2 specustawy do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustanawia zasadę ogólną, zgodnie z którą za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady określono w art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z pkt 1 tego artykułu nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Przypadki, w których usunięcie drzew i krzewów nie wymaga uzyskania zezwolenia wymienia natomiast art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w którym wyliczono przypadki zwolnione od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Co do zasady więc, skoro na usunięcie drzew lub krzewów w lasach, drzew lub krzewów owocowych, drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat nie wymaga się zezwolenia, to także nie pobiera się opłat za ich usunięcie. Jednakże, jak wyżej wskazano, na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, art. 16 ust. 1 zd. 1 specustawy wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1792/11 i II OSK 1754/11, że skoro do tych przypadków stosuje się art. 84 – 89 ustawy o ochronie przyrody, to wykładając art. 86 ust. 1 pkt 1 tej ustawy a contrario należy dojść do wniosku, że także za usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu pobiera się opłatę. Norma zawarta w art. 16 ust. 1 ustawy stanowi bowiem generalnie o wszystkich drzewach lub krzewach znajdujących się na jakichkolwiek nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Przepis ten nie wyłącza spod jego regulacji drzew lub krzewów znajdujących się w lasach, drzew lub krzewów owocowych, czy drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, gdyby intencją ustawodawcy było zwolnienie inwestora od obowiązku ponoszenia opłat za wycięcie drzew lub krzewów, w przypadkach wymienionych w art. 83 ust. 6 pkt 1-10 ustawy o ochronie przyrody, wyjątki w zakresie wyłączenia przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody obejmowałyby również art. 83 tej ustawy. W konsekwencji, dokonując wykładni postanowień art. 16 ust. 1 specustawy, przyjąć należy, że zezwoleniu i opłacie za wycięcie podlegają wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się na nieruchomościach w pasie budowy gazociągu. Za niezasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1 specustawy i art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 85 ustawy o ochronie przyrody, wskazać należy, że zarzut ten nie został w sposób poprawny sformułowany. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie w jej treści konkretnych przepisów, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu i innych jednostek redakcyjnych. Zatem jeżeli przepis zawiera kilka norm prawnych konieczne jest wyraźne wskazanie, która norma, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, została przez Sąd I instancji naruszona. W takiej sytuacji powołanie się na całość przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu, albowiem niemożliwe jest prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować podnoszonych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, albowiem takie postępowanie wiązałoby się w istocie z zastępowaniem strony przy formułowaniu podstaw zaskarżenia. Artykuł 85 ustawy o ochronie przyrody zawiera 8 ustępów, przy czym ust. 2 i 4 zawierają kolejne jednostki redakcyjne – punkty. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał która konkretnie jednostka redakcyjna powyższego artykułu została jego zdaniem naruszona, zatem omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7