II OZ 864/12

II OZ 864 / 12 POSTANOWIENIE Dnia 17 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia zwykłego [...] w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2805/11 w zakresie nie dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia zwykłego [...] w B. w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie. Sygn. akt II OZ 864 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił Stowarzyszenia zwykłego [...] w B. do udziału w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. Z. G., przedstawiciel Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w B. (zwanego dalej również Stowarzyszeniem), złożył wniosek o dopuszczenie tegoż Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie, załączając do akt sprawy regulamin Stowarzyszenia oraz informację, że zostało ono wpisane do właściwej ewidencji stowarzyszeń. Odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 33 § 2 i art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Jak podkreślił Sąd, odwołując się do poglądów orzecznictwa, istotą udziału organizacji społecznej jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Zatem, sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie określonej organizacji do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno- prawne, tj. czy organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego, tj. czy sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny, do którego została powołana. Ten kierunek wykładni potwierdza także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, zachęcająca państwa do przyznawania prawa do wniesienia skargi do sądu także stowarzyszeniom lub innym osobom i ciałom - ale nie wszystkim, lecz tylko tym, które są uprawnione do "ochrony interesu zbiorowego". Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż oczywistym jest, że działalność polegająca na obejściu prawa, jest działalnością wbrew celom sądownictwa, także wbrew interesowi ogólnospołecznemu. Zgodnie z przedłożonym w rozpoznawanej sprawie regulaminem, celem Stowarzyszenia jest uświadamianie obywatelom znaczenia ustaw i innych aktów prawnych w życiu codziennym (pkt 7). Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że zakres czynności wykazany w regulaminie Stowarzyszenia obejmuje zakres działania pełnomocnika profesjonalisty - adwokata, czy radcy prawnego i do tego sprowadzałby się udział Stowarzyszenia w sprawie. Tymczasem wykonywanie powyższych zawodów wiąże się z uzyskaniem odpowiednich uprawnień, a udział tego typu pełnomocników podlega wyraźnie do nich adresowanym przepisom procedury. Dopuszczenie do udziału w sprawie, Stowarzyszenia z tak zakreślonymi celami, de facto omijałoby rygory, jakim poddani są profesjonalni pełnomocnicy procesowi. Takie obejście przepisów jest niedopuszczalne, a to nie pozwala na nadanie działaniom Stowarzyszenia cechy uprawniającej do dopuszczenia go udziału w sprawie. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie zwykłe [...] w B., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 oraz 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie jest działalnością polegającą na obejściu prawa i tym samym jest działalnością wbrew celom sądownictwa, także wbrew interesowi ogólnospołecznemu. Nie dokonanie oceny czy udział przedstawiciela organizacji może sprzyjać kontroli sądowej z uwagi na to, iż posiada on bardzo dużą wiedzę w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa budowlanego oraz zna wszelkie aspekty niniejszej sprawy i może wspomóc kontrolę sądową w niniejszej sprawie; 2. art. 12 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie legalnie działającej organizacji społecznej realizowanie celów statutowych uznanych przez organ właściwy za zgodne z przepisami prawa albowiem w istocie WSA nie mając uprawnień neguje legalność działania organizacji; 3. art. 141 § 4 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie pełnej oceny statutu (regulaminu), lecz skupienie się na 1 jego punkcie; 4. art. 33 § 2 w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez stosowanie w sprawie wykładni prawa dotyczącej pełnomocników procesowych, a nie organizacji społecznych. Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zwrot kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego zażalenia Stowarzyszenie wskazało na orzeczenia sądów administracyjnych, w których zostało ono dopuszczone do udziału w sprawie oraz podkreśliło fakt błędnego myślenia Sądu, iż sprawy z zakresu prawa budowlanego należą tylko i wyłącznie do kompetencji profesjonalnych pełnomocników. W tym zakresie zaznaczono, iż przedstawiciel Stowarzyszenia Z. G. posiada gruntowną i ogromną wiedzę z zakresu prawa budowlanego, a ponadto uczestniczy w sprawach przed wszystkimi sądami administracyjnymi w Polsce. Wnoszące zażalenie Stowarzyszenie wskazało, iż udział organizacji polegałby tylko na przedstawieniu poglądu organizacji, mając na uwadze art. 4 ust 1 Konstytucji RP. Stanowisko Sądu stanowi w istocie dyskryminację obywatela albowiem uznaje, iż tylko profesjonalni pełnomocnicy mogą uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Obowiązkiem tymczasem Sądu było zbadanie, jaki cel ma udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie i czy może on sprzyjać kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organizacją społeczną, która wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w sprawie jest Stowarzyszenie zwykłe [...] w B. Wyjaśnić przy tym należy, iż zasady funkcjonowania Stowarzyszenia zwykłego określono w art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.- dalej zwanej Prawem o stowarzyszeniach). Organizacja ta jest prostszą formą stowarzyszeń, co wyraża się, po pierwsze - w znacznym obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia, po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w KRS wnioskiem do organu nadzorującego informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Wprawdzie zgodnie z wewnątrz ustawowym odesłaniem "ilekroć w ustawie jest mowa o statucie, należy przez to rozumieć regulamin stowarzyszenia zwykłego" (art. 43 pkt 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach), jednakże treść regulaminu nie staje się przez powyższą regulację tożsama z postanowieniami statutu. Zakres wymagań, co do treści regulaminu określono w art. 40 ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach i są one niewątpliwie znacznie mniejsze aniżeli wymogi, jakim winien odpowiadać statut, które wskazano w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy. Z treści regulaminu wnoszącego zażalenie Stowarzyszenia wynika, że jego celem "jest uświadamianie obywatelom znaczenia ustaw i innych aktów prawnych w życiu codziennym, w tym: popularyzacja wiedzy o aktach prawnych....., ..Informowanie obywateli o przysługujących im prawach w postępowaniu administracyjnym i sądowo –administracyjnym, ..Wspieranie obywateli w postępowaniach przed organami administracji samorządowej, rządowej oraz przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, jeżeli ustawa nie wyłącza takiej formy pomocy, ...Udzielanie pomocy w sprawach dotyczących postępowań z zakresu wynikającego między innymi z ustawy Prawo Budowlane, Postępowania Egzekucyjnego w Administracji oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego" (art. 7 regulaminu). Przedmiotowe Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: "...Składanie wniosków do WSA oraz NSA o dopuszczeniu organizacji do postępowania na prawach uczestnika, ....Składanie wniosków o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach przed organami administracji samorządowej oraz rządowej w sytuacji, w której przepisy szczególne nie wyłączają stosowania art. 31 KPA, ...Składanie zapytań, skarg i odwołań do odpowiednich organów Unii Europejskiej, ...Składanie zapytań, skarg, zażaleń i odwołań do organów administracji rządowej i samorządowej, ... Reprezentowanie członków Stowarzyszenia przed WSA oraz NSA" (art. 8 regulaminu). Jak wskazano nadto we wniesionym zażaleniu, przedstawiciel Stowarzyszenia "...Z. G. posiada gruntowną i ogromna wiedzę z zakresu prawa budowlanego...", a ponadto uczestniczy w sprawach przed wszystkimi sądami administracyjnymi w Polsce, przy czym udział organizacji polegałby tylko na przedstawieniu jej poglądu w sprawie. Zagadnienie powstałe na tle rozpoznawanej sprawy to stwierdzenie, czy w odniesieniu do wnoszącego zażalenie Stowarzyszenia ziściły się wymogi przepisu art. 25 § 4 p.p.s.a. i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z powyższą normą prawną udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a z kolei przepis art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością ścisłej interpretacji art. 33 § 2 i art. 25 § 4 p.p.s.a. przemawiają cele, jakim służy funkcjonowanie systemu sądownictwa administracyjnego. Uwzględnić należy fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego, musi zmierzać do zapewnienia takim jednostkom prawa do sprawiedliwej procedury, w której reprezentacja jednej ze stron postępowania nie otrzymuje większej ochrony prawnej niż strona przeciwna. Dążenie to przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni omawianego przepisu i szerokiego dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Wypełnienie analizowanego wymagania powinno wynikać z celów statutowych stowarzyszenia, a realizacja tychże celów nie może następować poprzez czynności naruszające prawo, na co trafnie zwrócono uwagę w skarżonym postanowieniu. Wobec tego, iż treść konkretnego regulaminu, jak i postanowienia określonego statutu należy odczytywać zgodnie z tym, co w każdym z tych dokumentów zawarto. Dlatego też sposób realizacji celów wnoszącego zażalenie Stowarzyszenia, przedstawiony w cytowanym na wstępie dokumencie niewątpliwie narusza przepisy prawa, określające dopuszczalny sposób reprezentacji podmiotów występujących w określonych postępowaniach, w tym w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym. Wyjaśnić trzeba, iż podejmowanie czynności - osobiście lub za pośrednictwem innych osób - w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez strony, wyznacza ustawa albo wola tych stron, przy czym ogólna zasada wynikająca z przepisu art. 34 p.p.s.a, która pozwala stronom na dokonywanie wyboru pełnomocnika dotyczącego reprezentacji przed sądami administracyjnymi doznaje ograniczeń wskazanych w regulacjach ustawowych jak np. art. 35 p.p.s.a., art. 96 k.c. Warunkiem koniecznym dla przyznania zdolność sądowej organizacji społecznej nieposiadającej osobowości prawnej jest prowadzenie przez tą organizację takiej działalności statutowej (regulaminowej), która dotyczy spraw w zakresie interesów prawnych innych osób. Na powyższe kryterium wprost wskazuje art. 25 § 4 p.p.s.a. Nie można, wbrew odmiennym wywodom Stowarzyszenia, utożsamiać interesu prawnego strony, o jakim mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. z takimi celami Stowarzyszenia wymienionymi w przedmiotowym regulaminie, jak "udzielanie pomocy", "uświadamianie", "informowanie" oraz "wspieranie". Interes prawny strony musi, bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a wymienione w regulaminie cele wnoszącego zażalenie Stowarzyszenia do żadnej skonkretyzowanej normy prawa materialnego nie nawiązują. Twierdzenia, zatem przedstawiciela Stowarzyszenia odnoszące się do istnienia w rozpoznawanej sprawie interesów prawnych innych osób zgodnych ze statutową (regulaminową) działalnością Stowarzyszenia należało uznać za pozostające w oderwaniu od samego pojęcia "interesu prawnego", a w konsekwencji za bezzasadne. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż Stowarzyszenie zwykłe [...] w B. w swym regulaminie nie przewiduje działalności, która dotyczyłaby interesów prawnych innych osób, a tym samym nie jest organizacją, o jakiej mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. i w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, iż ziściła się dyspozycja zawarta w art. 33 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, za bezzasadne uznać należało przedstawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 oraz art. 2 Konstytucji RP, art. 12 Konstytucji RP, art. 141 § 4 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz "art. 33 § 2 w związku z art. 12 Konstytucji RP". Zaznaczyć też trzeba, iż powyższej zaprezentowane stanowisko odnośnie konieczności ścisłej interpretacji przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. nie narusza określonej w art. 12 Konstytucji RP zasady wolności tworzenia się i działania stowarzyszeń. Z powyżej przestawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.