II SA/Wa 1219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], orzekającą o odmowie udostępnienia M. N. informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011 r. M. N., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił o "udostępnienie operatów szacunkowych albo wyciągów z operatów szacunkowych sporządzonych w latach 2010-2011 z oszacowaniem wartości działek gruntu na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w związku z przedsięwzięciem drogowym, przejścia własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych." Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie "wydania operatów szacunkowych albo wyciągów z operatów szacunkowych sporządzonych w latach 2010-2011 z oszacowaniem wartości działek gruntu na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w związku z przedsięwzięciem drogowym przejścia własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". M. N. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż w całości podtrzymuje pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi, co do zasady, informację publiczną (dokument), podlegającą udostępnieniu na wniosek każdego zainteresowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zasadność żądania strony i rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej dotyczył operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w związku z przedsięwzięciem drogowym, przejścia własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Budowa dróg, a w tym również nabywanie nieruchomości pod inwestycje drogowe jest jednym z podstawowych zadań organów administracji - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przypadku dróg krajowych i odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Skoro zatem operaty szacunkowe zostały sporządzone w sprawach wynikających z zadań wykonywanych przez organy administracji i w której jedną ze stron był odpowiedni organ administracji reprezentujący Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w zależności od tego na czyją rzecz została przejęta nieruchomość, należało stwierdzić, iż ma on charakter informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/07 (pub. CBOSA), powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt. II SA/Gd 897/05 (publik. ONSAiWSA 2007/2/41), stwierdził, iż wyceny (operaty szacunkowe) uznać należy za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), zgodnie z którym nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Są to więc materiały niezbędne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowane do tych organów i wykorzystywane przy załatwianiu konkretnych spraw, co - w ocenie Sądu - przesądza o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy jak i przedmiotowy. Tym samym należało przyjąć, że operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby postępowań administracyjnych podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem organ wojewódzki błędnie przyjął, że na przeszkodzie udostępnieniu skarżącemu kopii wycen rzeczoznawcy majątkowego stoi przepis art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tryb postępowania uregulowany w powyższym przepisie odnosi się do osób będących stronami danego postępowania administracyjnego, natomiast jak wynika z treści wniosku skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie operatów szacunkowych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ II instancji wskazał także, iż skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji, która dotyczy szeregu operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu wojewódzkiego na potrzeby kilku tysięcy spraw administracyjnych związanych z ustalaniem odszkodowań za nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe na podstawie różnych przepisów. Tak sformułowany wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej ma charakter zapytania złożonego. Żądana informacja jest de facto wnioskiem o udzielenie informacji przetworzonej, w której organ musi przejrzeć szereg akt administracyjnych pod kątem żądania skarżącego i dokonać odpowiedniej selekcji w oparciu o ten wniosek. Taka selekcja powoduje, iż w istocie mamy do czynienia z informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, publik. w CBOSA), bowiem na potrzeby wnioskodawcy będzie stworzona wedle kryteriów podanych we wniosku dodatkowa informacja obejmująca żądane informacje. Stąd organ pierwszej instancji winien wezwać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego jako przesłanki uzyskania informacji przetworzonej. Wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Jeżeli wnioskodawca nie odniósł się do tej kwestii, organ uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia takich działań, lub może je podjąć bez uzyskania informacji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wskazała, iż skarży treść uzasadnienia ww. decyzji w części dotyczącej uznania wnioskowanej informacji publicznej za informację przetworzoną. Z tego względu skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części określonej powyżej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że rozpatrując sprawę z odwołania strony organ w całości pominął akapit wniosku o udostępnienie informacji publicznej, cyt.: "W przypadku, gdy w ocenie organu liczba operatów (wyciągów z operatów) będzie znacząca, co może się przełożyć na znaczny nakład pracy i czasu niezbędny w celu przygotowania ich w terminie zgodnym z przywołaną ustawą, proszę o stosowną informację na podany w dalszej części wniosku adres poczty elektronicznej, co pozwoli na indywidualne ustalenie (ograniczenie) zakresu niniejszego wniosku." Skarżący, wnioskując o udostępnienie operatów szacunkowych (nie wiedząc wówczas jak wiele ich może być), wprowadził zasadę dalszych uzgodnień, aby z jednej strony zapewnić płynność pracy pracowników organu I instancji i realizacji przez nich zadań wynikających z przepisów prawa, regulaminów i innych regulacji wewnętrznych, a z drugiej usprawnić udostępnienie informacji w zgodności z normą art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, iż we wniosku dopuścił dowolną formę udostępnienia operatów szacunkowych, z ich przekazaniem drogą elektroniczną na podany adres poczty elektronicznej. Zatem, nawet w przypadku uznania "znacznej" ilości operatów szacunkowych jako istotnej przesłanki za uznaniem wniosku jako żądania udostępnienia informacji przetworzonej, organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji ze względu na niewłaściwe rozpatrzenie wniosku poprzez nieskorzystanie z uprawnienia do ograniczenia zakresu wniosku. Organ I instancji powinien podjąć kontakt (rozmowy) z wnioskodawcą w celu dostosowania (zmiany) wniosku do swoich możliwości technicznych i kadrowych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całość argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" powołanej ustawy procesowej), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja kasacyjna Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie, cyt.: "wydania operatów szacunkowych albo wyciągów z operatów szacunkowych sporządzonych w latach 2010-2011 z oszacowaniem wartości działek gruntu na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w związku z przedsięwzięciem drogowym przejścia własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przy czym podkreślenia wymaga, iż skarżący kwestionuje jedynie uzasadnienie decyzji w części dotyczącej wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszej kolejności Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i jego wniosek został skierowany do podmiotu obowiązanego do udzielenia takiej informacji. Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). W myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo ogólna i szeroka definicja informacji publicznej. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawarte jest w przepisie art. 6 ustawy. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W świetle powyższego, za trafny należy uznać pogląd, iż skoro operaty szacunkowe zostały sporządzone w sprawach wynikających z zadań wykonywanych przez organy administracji i w której jedną ze stron był odpowiedni organ administracji reprezentujący Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to stanowią one informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W świetle postanowień art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której zastosowanie, z wyłączeniami określonymi w ust. 2, mają przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzje kasacyjną. Uwzględniając specyfikę dostępu do informacji publicznej, Minister nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem nie jest w posiadaniu wnioskowanej przez skarżącego informacji. Skoro organ I instancji odmowę udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej oparł na błędnym założeniu, iż wnioskodawcy przysługuje dostęp do żądanej informacji w innym trybie, to zasadnym stało się cofnięcie postępowania do etapu procedowania przed tym organem ze względu na konieczność uwzględnienia szeregu istotnych okoliczności, mających wpływ na końcowy sposób załatwiania sprawy, także podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia 30 grudnia 2011 r. (art. 77 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podkreślić, iż uzasadnienie decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, albowiem służy wyjaśnieniu powodów, dla których organ administracji podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku skargi o uchylenie decyzji w części odnoszącej się do fragmentu jej uzasadnienia. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie pozostawia organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10 (publik. LEX nr 1121188) zajął stanowisko, iż organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym, sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, organ II Instancji w postępowaniu odwoławczym przedwcześnie stwierdził, iż udostępnienie skarżącemu żądanych operatów szacunkowych będzie się wiązało ze znacznym nakładem pracy, co wskazuje na żądanie przez stronę udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzone uchybienie nie ma jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia z tej przyczyny, iż organ I instancji będzie obowiązany uwzględnić wszelkie zmiany dotyczące ograniczenia żądania zawartego we wniosku pierwotnym strony i dopiero wówczas ocenić, czy wnioskodawca domaga się informacji prostej, czy też przetworzonej. Mając zatem na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, może uwzględnić skargę i uchylić decyzję w całości lub części, ale tylko wówczas, gdy decyzja zawiera elementy mogące stanowić oddzielny byt prawny, wniosek zawarty w skardze nie mógł zostać uwzględniony. Z przytoczonych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób istotny i stąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.