I SA/Wa 1405/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu miesięcznej odpłatności za pobyt ojca, L.B. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 29 lutego 2012 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że L.B., decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., skierowany został do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały. Przebywa on w DPS "[...]" przy ul. [...] w W.. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] ustalono jednocześnie od A.K. w terminie od 1 marca 2008 r. do 28 lutego 2009 r. odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, częściowo zwalniając ją z ponoszenia tej odpłatności. Organ przedstawił kolejne wydawane w sprawie decyzje, którymi po przeprowadzeniu m.in. stosownych wywiadów środowiskowych, ustalano od A.K. odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w różnych okresach szczegółowo opisanych w tych decyzjach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że ustalając od A.K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] miesięczną odpłatność za pobyt L.B. w Domu Pomocy Społecznej, Prezydent W. rozważył wniosek A.K. o zwolnienie jej z opłat oraz miał na uwadze sytuację dochodową rodziny. Organ podkreślił, że ustalona powyższą decyzją kwota jest różnicą między wnoszoną przez mieszkańca opłatą z dochodu własnego, a średnim kosztem utrzymania w placówce. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 60, art. 61, art. 64 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Prezydent W. ustalił odpłatność od L.B. w wysokości [...] jego dochodów. Do zawarcia umowy nie doszło – A.K. zadeklarowała, że będzie wpłacać [...] zł, czyli kwotę znacznie niższą, niż konieczna do pokrycia kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Odpłatność od A.K. ustalana jest więc w drodze decyzji, wydawanych w trybie art. 61 ustawy, ponieważ gmina zastępczo ponosi koszty pobytu w domu za osobę, która nie podpisała umowy w sprawie ponoszenia kosztów za krewnego pozostającego w domu pomocy społecznej. W tym przypadku gmina może żądać zwrotu poniesionych wydatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. stawka odpłatności została podana do wiadomości, wyliczona kwota nie budzi zaś zastrzeżeń. W sprawie nie zaistniały także – zdaniem organu – przesłanki do zastosowania zwolnienia od opłat, sytuacja finansowa rodziny A.K. jest bowiem dobra. Organ podkreślił, że oceniając możliwości finansowe A.K. uwzględniono, iż zawarcie umowy o rozdzielności majątkowej nie ma wpływu na wynikające z kodeksu rodzinnego obowiązki małżonków względem siebie (m.in. art. 23) oraz wzięto pod uwagę dochód rodziny, liczony zgodnie z art. 6 pkt 3 i 4 powołanej ustawy, a także wydatki ponoszone przez rodzinę. Zdaniem organu odwoławczego A.K. nieponosząc kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej stworzyła sytuację, w której koszty te skumulowały się i narosły, jednakże dotąd koszty te ponosiła zastępczo gmina, która ma prawo ustalać tę opłatę od osoby zobowiązanej, co stanowi tytuł do jej zwrotu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.K. podnosząc, że decyzja narusza jej interes prawny, poprzez błędne ustalenie, iż powinna opłacać pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych, brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. - niezastosowanie dobrodziejstwa art. 64 ustawy o pomocy społecznej, - art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię, bowiem obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wynika wprost z ustawy, a nie z decyzji administracyjnej, - art. 61 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, bowiem ustalenie wysokości odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszonej przez zstępnego ma miejsce w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej ustaliły od A.K. miesięczną odpłatności za pobyt ojca L.B. w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 29 lutego 2012 r. w wysokości [...] zł. Ustalając powyższą odpłatność organy obu instancji podkreśliły, że w sprawie wzięto pod uwagę sytuację dochodową A.K. oraz że powyższe kwoty opłaty są różnicą pomiędzy wnoszoną przez mieszkańca opłatą z dochodu własnego, a średnim kosztem utrzymania w placówce. Wskazano jednocześnie, że w sprawie ustalona została odpłatność od L.B. w wysokości [...] jego dochodów. Wskazać zatem należy, że zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (art. 60 ust. 1 ustawy). W myśl art. 60 ust. 2 powołanej ustawy, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca: 1) w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 3) w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (art. 60 ust. 3). Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Różnicę pomiędzy wniesioną opłatą, a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej uiszcza natomiast gmina, z której osoba została skierowania do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 pkt 3). W przypadku zaś niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3). Zauważyć trzeba, że z treści powołanego wyżej przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, w zależności od tego, o jakim zasięgu jest dany dom pomocy społecznej. Stosowne ogłoszenie stanowi natomiast podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w danym domu. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalając odpłatność za pobyt w określonym domu pomocy społecznej, organ uwzględnić musi m.in. wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca danej placówki ustalonego i ogłoszonego przez właściwy podmiot. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wskazano – organy administracji publicznej ustaliły od A.K. miesięczną odpłatność za pobyt ojca L.B. w Domu Pomocy Społecznej za okresy i w wysokości szczegółowo wymienione w powyższej decyzji. Sąd nie mógł jednakże dokonać oceny prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń co do wysokości odpłatności, ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, jakiego rodzaju placówką jest Dom Pomocy Społecznej, w którym przebywa ojciec skarżącej oraz jaki był średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca tej placówki, w okresach za które ustalono powyższą odpłatność. Innymi słowy z analizy akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie czy DPS przy ul. [...] w W. jest domem o zasięgu gminnym, powiatowym czy też o charakterze regionalnym. W aktach sprawy brak jest też stosownego aktu organu wykonawczego jednostki samorządowej, ustalającego średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca tego domu. Jak wskazano brak powyższych dokumentów uniemożliwia ocenę czy ustalając od A.K. miesięczną odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, organy administracji publicznej działały zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Wskazać także trzeba, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały na podstawie jakich przepisów decyzją wydaną w 2012 r. ustalały odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej za lata 2011 i 2012. Z akt sprawy nie wynika także, czy i w jakiej wysokości opłaty za pobyt L.B. w Domu Pomocy Społecznej ponosiła gmina. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 60 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w stopniu mającym wpływ na wynik, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do powoływanych w skardze zarzutów dotyczących ustalenia wysokości odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej w drodze umowy, wskazać należy, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej określających zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika, iż należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich mieszkańca domu (małżonka, zstępnych, wstępnych) w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w powołanym przepisie, służy jednakże jedynie określeniu opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, iż celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy. W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 204/10, LEX nr 643299). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.