II SA/Po 687/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) i art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) odmówił H. J. umorzenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze za okres styczeń-marzec 2012 r. na łączną kwotę 393,16 zł z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym – brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący zwrócił się o umorzenie powyższej kwoty. Następnie jednak w dniu [...] maja 2012 r. H. J. odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze względu na brak pisemnej zgody pracownika socjalnego na nagrywanie wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny sporządził protokół na okoliczność wizyty u skarżącego i odmowy sporządzenia wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny podejmował zarazem kilkakrotnie próbę poinformowania skarżącego, że odmowa współdziałania może być podstawą do wydania niekorzystnej dla niego decyzji, co jednak spotkało się z negatywną reakcją ze strony skarżącego. Wójt Gminy K. zauważył przy tym, że sytuacja H. J. jest na tyle dobra, że może on samodzielnie pokryć powyższe koszty, lecz mimo to działa na swoją niekorzyść, prowadząc poza tym do nieefektywnego działania ośrodka pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji, miesięczny dochód skarżącego z okresu poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 1.138,97 zł, podczas gdy kryterium dochodowe wynosi 477 zł. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. H. J. odwołał się od powyższej decyzji, nie zgadzając z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy K. przyznał skarżącemu świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. w wymiarze 4 godziny dziennie i ustalił odpłatność za te usługi w kwocie 13,83 zł za 1 godzinę. W dniu [...] kwietnia 2012 r. H. J. zwrócił się o umorzenie zaległości za styczeń 2012 r. w kwocie 143,59 zł, za luty 2012 r. w kwocie 136,75 zł i za marzec 2012 r. w kwocie 112,82 zł. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. wezwał skarżącego do dostarczenia zaświadczenia o wysokości dochodu netto za marzec 2012 r. lub wyciągu z konta bankowego, zawierającego wpływ świadczeń za marzec 2012 r., i o potwierdzenie szczególnych okoliczności uniemożliwiających pokrycie powyższego zobowiązania w swoim zakresie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do organu I instancji wpłynęło (1) pismo skarżącego zatytułowane "rozczarowanie !!!", (2) orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego, (3) zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] o pobieraniu renty z tytułu niezdolności do pracy, która w marcu 2012 r. wyniosła 1111,32 zł (943,30 zł po odliczeniu zaliczki na podatek i składek na ubezpieczenie zdrowotne) bez uwzględnienia dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 195,67 zł, oraz (4) faktury: (a) z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r. za abonament za Internet, (b) z dnia [...] stycznia 2012 r. za zakup węgla wraz z dostawą wyrobów węglowych, (c) z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r. za wodę, (d) z dnia [...] grudnia 2011 r. za wywóz śmieci, (e) z dnia [...] lutego 2012 r., [...] lutego 2012 r. (2x) i [...] marca 2012 r. za zakup leków, (5) zamówienie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], (6) paragon z dnia [...] marca 2012 r. za zakup leków, (7) 2 paragony za zakup paliwa, (8) pokwitowanie za kup karty telefonicznej z dnia [...] marca 2012 r., (8) paragon za zakup telekarty z dnia [...] marca 2012 r. i (9) faktura za energię elektryczną. Ponadto, według adnotacji urzędowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. podczas wizyty środowiskowej nie zastano skarżącego w mieszkaniu o godzinie 12.55. Z kolei z protokołu sporządzonego w dniu [...] maja 2012 r. wynika, że skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego po tym, jak pracownik socjalny nie zgodził się na nagrywanie czynności. Skarżący został kilka razy poinformowany o ujemnych konsekwencjach braku współdziałania z organem I instancji. Pracownik socjalny ustalił, że sytuacja H. J. jest stabilna i pozwala uregulować przedmiotowe zobowiązania przy wykorzystania własnych środków finansowych. Odnosząc się do wniosku o umorzenie przedmiotowych należności Kolegium wskazało, że niezbędne do wydania pozytywnej decyzji w tej kwestii jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, na co jednak skarżący nie wyraził zgody. Wywiad środowiskowy jest metodą zbierania informacji o sytuacji osoby oczekującej wsparcia ze strony pomocy społecznej. Tym samym przeprowadzenie takiego wywiadu jest też swoistym trybem postępowania dowodowego, a kwestionariusz szczególną formą protokołu. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowanej pomocy. Poza tym warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia jest właściwe ustalenie stanu faktycznego. Odmowa przeprowadzenia wywiadu wyklucza ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji także zajęcie stanowiska przez organ I instancji co do możliwości ponoszenia przez H. J. odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Tym samym brak współdziałania skarżącego mógł zasadnie stanowić podstawę odmownego załatwienia jego wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. H. J. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał na fakt ciągłego pomijania jego wniosku o nagrywanie wywiadu środowiskowego, co miałoby zapobiec powstawaniu istotnych rozbieżności pomiędzy jego oświadczeniami a zapisami w protokole. Tym bardziej, że problemy zgłaszane przez skarżącego organowi I instancji nie zostały jak dotąd rozwiązane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba odnotować, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy K. przyznał H. J. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. w wymiarze 4 godzin dziennie, ustalając zarazem z tego tytułu opłatę w wysokości 13,83 zł za 1 godzinę (k. 116 akt adm. organu I instancji). Odpłatność ta miała być regulowana do 15-ego dnia każdego miesiąca. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. H. J. zwrócił się do organu I instancji o umorzenie zaległości za styczeń 2012 r. – w kwocie 143,59 zł, za luty 2012 r. – w kwocie 136,75 zł oraz za marzec – w kwocie 112,82 zł (k. 175 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te nie budzą wątpliwości; nie były też kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.). Jak wynika z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy, należności z tytułu opłat określonych przepisami tejże ustawy podlegają co do zasady ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dotyczy to również opłaty za świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych. Niemniej art. 104 ust. 4 cytowanej ustawy przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeśli żądanie zwrotu wydatków z tytułu opłat określonych w ustawie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od takiego zwrotu, umorzyć kwotę pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć ją na raty. Nie ulega przy tym wątpliwości, że użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie wyrażenia "może" wskazuje na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w przedmiocie umorzenia naliczonych opłat. Tym samym osobie korzystającej z pomocy społecznej nie przysługuje żądanie skierowane do organu administracji publicznej o zaniechanie ściągania naliczonych opłat, lecz decyzja w tej mierze pozostawiona jest właśnie organowi. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności działań organów, gdyż powinny one ustalić stan faktyczny z należytą starannością i przekonująco uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. W tej właśnie mierze Sąd powziął wątpliwości co do trafności zaskarżonych decyzji. Organy administracji publicznej obu instancji wyszły bowiem w kontrolowanej sprawie z założenia, że brak współdziałania skarżącego, wyrażający się w odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowi już dostateczną podstawę do negatywnego załatwienia jego wniosku o umorzenie opłat za specjalistyczne usługi opiekuńczych. Nie negując co do zasady powyższej konkluzji, trudno jednak zgodzić się z automatycznym sięganiem w rozważanym wypadku do art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Trzeba wszakże najpierw zauważyć, że przepis ten dotyczy expressis verbis jedynie przyznawania świadczeń, a nie umarzania opłat. Oznacza to z kolei, że na gruncie art. 104 ust. 4 cytowanej ustawy organy zobowiązane są do szerszego i bardziej wnikliwego rozważenia sytuacji osoby korzystającej z pomocy społecznej, a w szczególności do zbadania kryteriów wskazanych w tym przepisie. Niemniej nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi także przejaw ogólnej zasady, wedle której negatywne konsekwencje związane z brakiem współdziałania z organem administracji publicznej ponosi strona postępowania administracyjnego. Odmowa umorzenia naliczonych opłat na tej podstawie wymaga jednak wykazania, że brak współdziałania strony był wynikiem jej celowego działania (złej woli), a nie innych okoliczności zewnętrznych, niezależnych od wnioskodawcy (np. związanych z jego stanem zdrowia). Ponadto, negatywne załatwienie wniosku, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 tejże ustawy, z uwagi na brak współdziałania, staje się zasadne dopiero w przypadku braku możliwości ustalenia w inny sposób okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy najpierw zauważyć, że H. J. jest osobą trwale niepełnosprawną, co potwierdza w szczególności orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 185-186 akt adm. organu I instancji) oraz postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...], ustanawiające kuratora dla osoby niepełnosprawnej (k. 110 akt adm. organu I instancji). W aktach sprawy znajduje się poza tym również zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2011 r., wystawione przez Zakład Opieki Zdrowotnej M.– Poradnia Zdrowia Psychicznego (k. 108 akt adm. organu I instancji). Należy zatem uznać, że zgłaszane wielokrotnie przez organ I instancji trudności komunikacyjne w kontaktach z H. J. (zob. m.in. protokół z dnia [...] maja 2012 r., k. 192 akt adm. organu I instancji) związane były przede wszystkim z jego stanem zdrowia, a więc okolicznością o charakterze zewnętrznym. Nie można zatem z całą stanowczością przyjąć, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowiła w pełni racjonalną decyzję skarżącego, na co zdaje się zresztą wskazywać również Wójt Gminy K. w cytowanym protokole z dnia [...] maja 2012 r. W konsekwencji opisane zachowanie skarżącego trudno uznać za przejaw jego celowego działania (złej woli). Dlatego też odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wystarczała w ocenie Sądu do wydania negatywnej dla skarżącego decyzji. Podkreślić należy, że mimo wskazanych trudności komunikacyjnych organ I instancji zdołał jednak ustalić szereg istotnych dla sprawy okoliczności. W cytowanym zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzono bowiem, że H. J. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, która za miesiąc marzec 2012 r. wyniosła 1111,32 zł brutto (po odliczeniu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne – 943,30 zł), a ponadto uzyskuje on dodatek pielęgnacyjny w kwocie 195,67 zł. Skarżący załączył również faktury: (1) z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] lutego 2012 r. na kwotę 35,30 zł, (2) z dnia [...] stycznia 2012 r. na kwotę 870 zł, (3) z dnia [...] stycznia 2012 r. na kwotę 16,69 zł, (4) z dnia [...] grudnia 2011 r. na kwotę 29,65 zł, (5) z dnia [...] lutego 2012 r. na kwotę 118,77 zł, (6) z dnia [...] lutego 2012 r. na kwotę 56,03 zł, (7) z dnia [...] lutego 2012 r. na kwotę 66,52 zł, (8) z dnia [...] lutego 2012 r. na kwotę 66,52 zł, (9) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 29,49 zł, (10) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 108,45 zł, (11) z dnia [...] lutego 2012 r. na kwotę 272,13 zł, (11) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 35,30 zł oraz rachunki: (1) z dnia [...] stycznia 2012 r. na kwotę 50 zł, (2) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 50 zł, (3) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 6,26 zł, (4) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 50,05, (5) z dnia [...] marca 2012 r. na kwotę 50 zł, a także pokwitowanie datowane na dzień [...] marca 2012 r. (k. 178-185 akt adm. organu I instancji) oraz oświadczył, że ponosi także opłatę za gaz w kwocie 55 zł (k. 178v akt adm. organu I instancji). W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że organy administracji publicznej, wbrew ich twierdzeniom, dysponowały, mimo komplikacji związanych z zachowaniem skarżącego, materiałem dowodowym niezbędnym do rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie opłat z tytułu specjalistycznych usług opiekuńczych. W szczególności możliwe było w ocenie Sądu podjęcie próby zbadania, czy w świetle art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej (1) przypadek H. J. jest faktycznie szczególnie uzasadniony oraz (2) czy przymusowy zwrot naliczonych opłat nie będzie dla niego nadmiernym obciążeniem, bądź też nie doprowadzi do zniweczenia skutków pomocy. Tym samym za bezzasadne należy uznać powoływanie się przez organy administracji publicznej od razu na art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, gdy istotna część niezbędnych informacji znajdowała się już w jego dyspozycji. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że negatywne załatwienie wniosku z art. 104 ust. 4 cytowanej ustawy wymagałoby wykazania w rozpatrywanej sprawie, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pozbawiła organ informacji kluczowych dla ustosunkowania się do prośby skarżącego. Ponadto dalsze wątpliwości w ocenie Sądu budzi również kwestia pominięcia w trakcie postępowania kuratora – K. N., ustanowionej powołanym wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. Zgodnie z opisanym orzeczeniem zakres kompetencji kuratora obejmuje bowiem prowadzenie wszelkich spraw związanych z dochodzeniem przez skarżącego świadczeń na utrzymanie, świadczeń socjalnych oraz świadczeń związanych z jego leczeniem. Nie ulega zarazem wątpliwości, że rozważane w przedmiotowej sprawie świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych mieści się w pojęciu świadczeń socjalnych, na co wskazuje zwłaszcza art. 36 pkt 2 lit. l powołanej ustawy o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę trudności komunikacyjne, jakie sygnalizowane były zarówno przez organ I instancji, jak i przez H. J. należało, zdaniem Sądu, włączyć aktywnie kuratora w tok postępowania jako osobę wyznaczoną do pomocy w kontaktach ze skarżącym. Niestety takie działanie Wójta Gminy K. czy choćby Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie rozważyły materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika tymczasem wprost z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest z kolei uszczegółowiona przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący gromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenie go jako całość. Jak wynika ponadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy określona okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że podstawę odmowy umorzenia opłat z tytułu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych mógł wprawdzie być brak współdziałania H. J. z organami administracji publicznej, lecz konieczne do tego było wykazanie (1) istnienia złej woli po stronie skarżącego i (2) niemożliwości uzyskania w inny sposób informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku z art. 104 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Żaden z tych wymogów nie został jednak w ocenie Sądu spełniony w sposób niebudzący wątpliwości. W tej sytuacji należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą ze względu na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 29 ust. 1 powoływanej ustawy o pomocy społecznej oraz . art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, a w szczególności podjąć próbę aktywnego włączenia kuratora do postępowania oraz rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy wystarcza do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia opłat za świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.