II OZ 35/13

II OZ 35 / 13 POSTANOWIENIE Dnia 31 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1633/12 w zakresie wymierzenia organowi grzywny w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanawia oddalić zażalenie. II OZ 35 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 5.000 złotych. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. A. B. złożył skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W wykonaniu zarządzenia z dnia 27 lipca 2012 r. Sąd wezwał organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych sprawy, w terminie 7 dni, pod rygorem uruchomienia procedury określonej w art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r. poinformował Sąd, iż akta znajdują się w archiwum zakładowym Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zostaną przekazane niezwłocznie po ich udostępnieniu. Z uwagi na nienadesłanie akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. wezwał organ ponownie do ich przedstawienia w terminie 7 dni, pod rygorem wymierzenia grzywny w trybie art. 112 P.p.s.a. W odpowiedzi na powyższe postanowienie organ pismem z dnia 5 listopada 2012 r. poinformował Sąd, iż akta nie znajdują się w posiadaniu Ministra, a w celu ich uzyskania zwrócono się Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie. Przy piśmie z dnia 29 listopada 2012 r. organ nadesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] listopada 2009 r., bez akt związanych z ww. decyzją. Wymierzając organowi grzywnę, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 112 P.p.s.a. oraz art. 54 § 2 w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a., podkreślając, że skarga A. B. wpłynęła do organu w dniu 18 czerwca 2012 r., a termin do przekazania jej do sądu upłynął z dniem 18 lipca 2012 r. Od przekazania skargi minęło jednak bezskutecznie 5 miesięcy w kwestii przekazania akt administracyjnych. Wskazując zatem na przekroczenie przez organ zarówno ustawowego terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a. o około pół roku, jak i upływ zakreślonych przez sąd w zarządzeniu i postanowieniu terminów, Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 112 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 i art. 112 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny z urzędu, a także nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności przy ustalaniu wysokości grzywny i wnosząc o jego uchylenie. Wnoszący zażalenie organ wskazał na brak złożenia przez skarżącego w sprawie stosownego wniosku. Nadto stwierdził, iż zasadnicza część akt została przekazana Sądowi, natomiast o czynnościach podejmowanych w celu przesłania brakujących akt Sąd był informowany. Zdaniem organu nie zlekceważył on zarządzenia i postanowienia Sądu, co z kolei implikuje wniosek, iż wymierzona grzywna jest za wysoka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 112 P.p.s.a. w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepisy art. 55 § 1 i 3 stosuje się. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku uchylania się organu od zastosowania się do postanowień sądu wydanych w toku postępowania sądowego, gdy organ ten pomimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie realizuje postanowień sądu. Sformułowanie zawarte w art. 112 P.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco- restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, iż jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną wynikającą z art. 112 P.p.s.a. jest niezastosowanie się do postanowienia sądu wydanego w toku prowadzonego postępowania. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest przy tym uznaniu Sądu w przypadku stwierdzenia, iż wydane wcześniej postanowienie nie zostało przez organ zrealizowane (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt II OZ 1002/06 oraz z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OZ 241/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie powodem ukarania organu grzywną było niezastosowanie się organu do nadesłania kompletnych akt administracyjnych, obowiązku wyraźnie sformułowanego w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., którym zobowiązano Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do nadesłania kompletnych akt administracyjnych (oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem), dotyczących decyzji Prezydenta Miasta Gniezna- Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia w trybie art. 112 P.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. w razie uchylenia się organu od zastosowania do tegoż postanowienia. Postanowienie powyższe nie zostało w zakreślonym terminie przez organ wykonane, czego zresztą nie kwestionował także Minister w rozpoznawanym zażaleniu, jak również nie wywodził, że akta sprawy były kompletne. Już tylko ten fakt dawał Sądowi prawo do wymierzenia grzywny. Nie można przy tym twierdzić, tak jak w rozpoznawanym zażaleniu, iż do jej wymierzenia wymagana była jakakolwiek aktywność strony skarżącej poprzez złożenie stosownego wniosku. Co prawda art. 112 zdanie P.p.s.a. mówi o stosowaniu m.in. art. 55 § 1 P.p.s.a., jednakże nie może to doprowadzić do zrównania obu instytucji, wymienionych w tym przepisie, których mechanizm jest zupełnie od siebie odmienny, chociaż charakter środków taki sam. W pierwszym przypadku chodzi bowiem o sytuację, gdy organ nie wywiązuje się z wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązków, pomimo upływu ustawowego terminu. Strona, składając wniosek o wymierzenie grzywny wszczyna odrębne postępowanie w sprawie i tylko ona jest uprawniona do zainicjowania tego postępowania. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie środków prawnych, które mógłby Sąd podjąć z urzędu i kwestia ta pozostaje w gestii uprawnień procesowych strony. Inaczej rzecz ma się jednak w drugim przypadku określonym w art. 112 P.p.s.a., w którym to Sąd kontroluje stosowanie się przez organ do podjętego przez Sąd w toku postępowania postanowienia, w związku z rozpoznaniem sprawy. Instytucja ta zakłada, zatem aktywność Sądu, z możliwością zastosowania środków w postaci grzywny, niezależnie od aktywności skarżącego. Postępowanie w tym przypadku nie jest postępowaniem w odrębnej sprawie. Mimo zatem stwierdzenia ustawodawcy, iż przepis art. 55 § 1 i 3 P.p.s.a. "stosuje się" w przypadkach określonych w art. 112 P.p.s.a. odróżnić trzeba sytuacje w nich opisane, z zastosowaniem mechanizmów im wspólnym, do których z pewnością nie należała inicjatywa strony skarżącej w sprawie wymierzenia grzywny organowi z przyczyn wskazanych w art. 112 P.p.s.a. Odnosząc się do drugiego problemu przedstawionego w rozpoznawanym zażaleniu, dotyczącego wysokości grzywny, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji przytaczając ustalenia stanu faktycznego miarkował jej wysokość. Istotnym pozostaje tutaj, iż organ miał świadomość tego, iż akta sprawy były niekompletne, czego zresztą nie kwestionował na żadnym etapie, jak i w rozpoznawanym zażaleniu, mimo to nie podejmował skutecznych czynności zmierzających do usunięcia tego stanu rzeczy. Niebagatelny pozostaje zarówno czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do ukarania organu, jako również to, iż już w lipcu 2012 r. organ został poinformowany przez Sąd o stwierdzonych brakach, a wreszcie końcowo to, iż nawet odpowiedź na postanowienie Sądu z dnia 17 października 2012 r. została wysłana po upływie siedmiodniowego terminu wyznaczonego w tym postanowieniu. Informowanie najpierw Sądu o tym, iż brakujące akta znajdują się w Archiwum Zakładowym organu, by następnie po trzech miesiącach stwierdzić, iż znajdują się one w innym organie świadczy o pozorowanych próbach podejmowanych czynności. Z tego też powodu za bezzasadne należało uznać twierdzenie Ministra, iż grzywna jest zbyt wysoka. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie jako pozbawione uzasadnionych podstaw.