VIII SA/Wa 365/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej H. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez H. Ch. (dalej: "skarżąca"), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]. Przedmiotem tych rozstrzygnięć było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Uzasadniając decyzję Prezes ARiMR przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał m.in., że zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, na rok 2006, decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Skarżąca została poinformowana o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości [...] zł. Jako podstawę materialnoprawną decyzji Prezes ARiMR podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 98 poz. 634, ze zm.; dalej: "ustawa o ARiMR"), art. 73 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 764/2004") oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objęte planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Prezes ARiMR po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. Uzasadniając przytoczył treść przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazał, iż skarżąca otrzymała płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt między innymi do działek ewidencyjnych nr:[...] i[...], przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, na rok 2006, decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Przedmiotowe płatności zostały zrealizowane i przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Następnie organ zauważył, iż we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 skarżąca nie zadeklarowała przedmiotowych działek, tym samym zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. W ocenie organu po stronie skarżącej powstało zatem pięcioletnie zobowiązanie wynikające z przystąpienia do realizacji programu rolnośrodowiskowego. Przywołał treść § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Z powyższego Prezes ARiMR wywiódł, iż beneficjent nie dotrzymał zobowiązania, przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26.06.1999 r. ze zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Uznał, iż skarżąca nie spełniła warunków wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zatem zobowiązana jest do zwrotu pobranej płatności rolnośrodowiskowej, w kwocie [...] zł, na którą składają się kwoty nienależnie pobrane tj. [...] zł dot. działki nr [...] oraz [...] zł dot. działki nr [...]. Prezes ARiMR uznał, iż w niniejszym postępowaniu po stronie skarżącej doszło do zaprzestania realizacji programu rolnośrodowiskowego w wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy przez nowego właściciela działek. Wyjątek stanowią przypadki skutecznego przejęcia zobowiązania zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co zdaniem Prezesa ARiMR nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ zauważył, iż skarżąca realizując program na dzierżawionych działkach - nie będących jej własnością, musiała wziąć pod uwagę, że w każdej chwili może nastąpić rozwiązanie umowy, co związane jest z konsekwencjami finansowymi. Prezes ARiMR wskazał także, iż zapis art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, przewiduje katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany, to jednak sytuacja dotycząca wypowiedzenia umowy dzierżawy nie jest okolicznością, która zwalniałaby Prezesa ARiMR od dochodzenia nienależnie pobranych płatności. W związku z powyższym w ocenie organu z powodu zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych oraz powierzchni użytków rolnych w trakcie realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych skarżąca zobowiązana jest do zwrotu nienależnych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2012 r. Występując o uchylenie zaskarżonych decyzji postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając skarżąca podniosła, że pracownicy ARiMR źle interpretują przepisy i w sposób istotny naruszają zasadę praworządności. Odpowiadając na skargę Prezes ARiMR podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. W ocenie Prezesa ARiMR zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem i nie istnieją podstawy do ich uchylenia. Na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku Sądu, skarżąca popierając skargę wyjaśniła, iż zmiana umowy dzierżawy wynikała z postępowania sądowego, w którym orzeczono tytuł prawny do tych działek na rzecz innej osoby. Podniosła, iż nowy właściciel wypowiedział jej dzierżawę, a umowa dzierżawy była zawarta na okres 2000 do 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, niezbędnym jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie skarżącej przez organ kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (PRŚ) za lata 2006-2008. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca otrzymała od ARIMR płatności PRŚ za wskazane lata. Płatność za lata 2006-2008 przyznana została na działkę o nr ewidencyjnym [...] odpowiednio do powierzchni [...] ha w kwocie po [...] zł za poszczególne lata, natomiast z kolei na działkę o nr ewidencyjnym [...] płatność w tej samej kwocie przyznana została za 2006 r. i 2008 r. Sporne w niniejszej zaś sprawie pozostaje, czy w związku z niezadeklarowaniem przez skarżącą przedmiotowych działek we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, a tym samym zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, istnieje obowiązek zwrotu przez skarżącą przyznanych płatności PRŚ. Zasady zwrotu udzielonych płatności PRŚ reguluje przepis § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z postanowieniami § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli: 1) producent rolny: a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, aa) realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych, b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2, c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; 2) u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. W myśl 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadku zwrotu kwot pieniężnych. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na brzmienie dalszych ustępów tegoż art. 73. Otóż obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4). Obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5). W ocenie Sądu, Prezes ARiMR prowadzący postępowanie uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięciach brak jest bowiem w ogóle rozważań organu w odniesieniu do "dobrej wiary" o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jako podstawy wyłączającej po upływie czterech lat odpowiedzialność beneficjenta. Zdaniem Sądu organ powinien rozważyć, a następnie dokonać oceny i dopiero wydać stosowne rozstrzygnięcie, czy skarżąca składając wnioski w latach 2006-2008, w których wskazała przedmiotowe działki rolne, które dzierżawiła nie działała jednak w dobrej wierze. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy skarżąca wówczas mogła przewidzieć, że w 2010 r. powyższe działki nie będą już w jej posiadaniu. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zupełnie pomija ust. 5 art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a w szczególności zdanie drugie ww. przepisu, z którego wynika, że: "jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat". Stosownych rozważań w tym zakresie zabrakło więc w decyzjach organu. Tym samym, organ nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia niniejszej sprawy, a następnie nie uzasadnił w wystarczający sposób swoich rozstrzygnięć. W konsekwencji uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych należy uznać za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż że termin pomiędzy wypłatą przez organ pierwszej płatności (za 2006 r.) w dniu [...] lutego 2007 r., a datą pierwszego powiadomienia skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności, które miało miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2011 r.) przekroczył okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR w celu wyjaśnienia, czy nie zaistniała przesłanka dobrej wiary zawarta w art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 powinien zebrać, a następnie w wyczerpujący sposób rozpatrzeć materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny w sprawie stanowiący podstawę do wydania decyzji. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, ewentualnie braku podstaw do wydania takiej decyzji. Rozstrzygnięcie organu winno również znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wskazać wszystkie dowody występujące w sprawie, zarówno te na których się oparł, jak i te którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie winno zawierać pełną ocenę i analizę występujących w sprawie faktów, nawet gdyby te fakty nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.