II SA/Sz 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 61a k.p.a, po dokonaniu kontroli robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej i gazowej oraz instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] wpłynęło pismo D. N. w którym wniósł o podjęcie działań administracyjnych w celu przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego do prawidłowego stanu. Organ I instancji przeprowadził kontrolę dotyczącą robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej i gazowej oraz instalacji ciepłej wody użytkowej w przedmiotowym budynku. W wyniku kontroli ustalono, iż powyższe roboty budowlane realizowane były na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z odstępstwem polegającym na zmianie trasy instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji, w związku z możliwością poprowadzenia ich we wnękach instalacyjnych, oraz wykonaniem obejścia pionem gazowym lokalu mieszkalnego, w związku z brakiem udostępnienia tegoż lokalu przez właściciela. Zmiany powyższe zostały, zgodnie z art.36a ust.6, zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Art. 36a ust.5 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. W związku z tym, iż nie zachodziła żadna z przesłanek z art. 36 a ust. 5 ustawy organ uznał, iż kwalifikacja projektanta jest prawidłowa. Zdaniem organu nie został również naruszony przepis art.5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzający, iż obiekty budowlane powinny być budowane w sposób zapewniający zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa. Lokal mieszkalny D. N. jest zaopatrzony w wodę energię elektryczną i cieplną. Przygotowanie ciepłej wody użytkowej i posiłków może być realizowane na różne sposoby i nie wymaga dostarczenia gazu do lokalu mieszkalnego. Nadto organ zauważył, że sprawy związane z prawem własności i ich naruszeniem, umowami cywilnoprawnymi reguluje ustawa Kodeks Cywilny i kompetentne do rozstrzygania powyższych spraw są sądy powszechne. Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie złożył D. N. właściciel lokalu mieszkalnego, który podnosi, iż PINB działał stronniczo i na jego szkodę. Organ zlekceważył otrzymane w dniu [...] jego pismo, w którym zawiadomił o nielegalnym odcięciu gazu do lokalu mieszkalnego. Dopiero nakaz ZWINB skutkował podjęciem przez organ powiatowy działań, polegających na przeprowadzeniu dwóch kontroli. Podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] " ", stwierdzono, że lokal posiada instalację elektryczną i jest w pełni funkcjonalny. Druga kontrola w dniu [...] w lokalu mieszkalnym skarżącego, podczas której organ w sposób jednoznaczny bronił inwestora nie proponując żadnych konkretnych rozwiązań zaistniałej sytuacji. W ocenie skarżącego "Pani Inspektor wykazała się podczas kontroli w jego lokalu wyjątkowym niezrozumieniem tematu, ponieważ proponowanie korzystania z czajnika elektrycznego do nagrzewania wody do kąpieli i celów higienicznych jest przejawem niecywilizowanych praktyk. W aktach sprawy brak jest odpowiedniego protokołu i ustaleń z tej kontroli. " Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu powiatowego, gdyż jak wyjaśnia "na przykład instalacja kuchenki elektrycznej i elektrycznego podgrzewacza wody wymaga odrębnej, ponadplanowej, specjalnej trójfazowej instalacji elektrycznej o innej obciążalności instalacji (tzw. siła o mocy ok. KW) niż aktualnie zainstalowana w lokalu mieszkalnym. Jego mieszkanie posiada jednofazową instalację elektryczną o mocy ciągłej KW. A więc twierdzenie, że mieszkanie jest funkcjonalne - jest fałszywe. Moc instalacji jest ograniczona zabezpieczeniem o wartości 20 amperów. Zabezpieczenie znajduje się na zewnątrz mieszkania i jest zamknięte w szafce, do której nie ma dostępu. Nowoczesna płyta indukcyjna ma moc nominalną 3,6 KW, elektryczny przepływowy podgrzewacz wody - moc nominalną 19 KW. Pozostałe urządzenia - np. pralka 2,5 KW, lodówka, telewizor, oświetlenie i inne urządzenia elektryczne też wymagają zasilania. Obecna instalacja elektryczna nie nadaje się do podgrzewania wody użytkowej i używania np. płyty indukcyjnej ze względu na niską moc obciążenia. Ponadto zdaniem skarżącego zmuszanie do korzystania w wyżej wskazany sposób z instalacji elektrycznej stanowi narażenie pozostałych lokatorów na poważne niebezpieczeństwo "związane z przeciążeniem instalacji elektrycznej oraz nielegalnym korzystaniem z urządzeń elektrycznych bez wymaganego projektu i pozwolenia." Nadto skarżący wyjaśnia, że Spółdzielnia Mieszkaniowa zrealizowała na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...]inwestycję polegającą na: budowie instalacji ciepłej wody użytkowej, przebudowie instalacji zimnej wody i przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku. Zdaniem skarżącego projekt budowlany w żadnym punkcie swojej części opisowej nie przewiduje możliwości odcięcia gazu do lokalu mieszkalnego, w którym nie będzie zamontowana centralna woda użytkowa. Zatem w ocenie skarżącego pełne odcięcie dopływu gazu do kuchenki gazowej i do gazowego podgrzewacza wody, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, gdyż spowodowało to dysfunkcyjność lokalu mieszkalnego. Ponadto zatwierdzony projekt nie przewiduje wymiany pionu gazowego, jedynie wymianę instalacji od gazomierza zlokalizowanego przy pionie od kuchenki gazowej. Pozostałe lokale mają dostęp do instalacji gazowej doprowadzającej gaz do kuchenki gazowej, z której mogą korzystać. Skarżący wyjaśnia, iż Inwestor wiedział z prowadzonej korespondencji, o braku jego zgody na demontaż sprawnego gazowego podgrzewacza wody, a mimo to "z premedytacją i w pełni świadomie dokonał samowoli budowlanej z bardzo poważnymi konsekwencjami dla właściciela lokalu mieszkalnego." Do zażalenia skarżący załączył kartę montażu kuchenki gazowej i podgrzewacza wody oraz przy piśmie z dnia[...] przesłał do organu certyfikat nr [...]gazowego grzejnika wody przepływowej. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. N. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z przepisami art. 61a ww. kodeksu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie służy zażalenie. Poprzez inne uzasadnione przyczyny postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania tj. w przypadku gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne jest w toku lub zapadło już rozstrzygniecie bądź gdy w przepisach brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest fakt, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa uzyskała decyzję Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym, Inwestor dokonał przebudowy ww. instalacji gazowej, jednakże z uwagi na brak zgody D. N. i nie udostępnienia jego lokalu mieszkalnego, nie wykonano podłączeń urządzeń gazowych w ww. lokalu do przebudowanej instalacji gazowej. Brak podłączenia urządzeń gazowych w lokalu mieszkalnym ww. budynku należącym do D. N., do przebudowanej instalacji gazowej, nie stanowi w świetle przepisów art. 36a ust. 5 ww. ustawy, istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż nie zmienia charakterystycznych parametrów tego budynku, nie wpływa na zmianę sposobu użytkowania części budynku tj. lokalu mieszkalnego, jak też nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Warunki użytkowe ww. lokalu mieszkalnego, pomimo braku ww. instalacji gazowej, są zgodne z jego przeznaczeniem. Zatem brak podłączenia ww. instalacji gazowej było dopuszczalne bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro inwestor wykonał przedmiotowe roboty budowlane bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego pod nadzorem osób uprawnionych, wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, to nie było podstaw materialno - prawnych do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania D. N. w sprawie przywrócenia funkcjonalności ww. lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył D. N., który wnosi o jego uchylenie i przywrócenie pełnej funkcjonalności lokalu mieszkalnego . Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie art. 107 i art. 11 k.p.a. przez brak szczegółowego uzasadnienia. Nadto zarzuca naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 10 § 1 i § 3 oraz art. 28 k.p.a. Dodatkowo podnosi zarzut naruszenia art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący zarzuca również organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz.270). Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji naruszają normę art. 61 a § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że oceny organów dokonywane były w kontekście zgodności wykonanych robót budowlanych – w efekcie których skarżącemu D. N. właścicielowi lokalu mieszkalnego , dopływ gazu do lokalu mieszkalnego – z decyzją Prezydenta Miasta nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonywanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji wody zimnej i gazowej oraz instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Powyższe spowodowało, że zarówno organ I instancji - PINB i organ odwoławczy - ZWINB w swoich postanowieniach (o charakterze jedynie procesowym) zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem obydwa organy poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61 a § 1 K.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zaistniałej sytuacji nie jest zatem możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienia się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił ww. postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku zapadło na podstawie art. 152 ustawy, a o zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w/w ustawy.